V SA/Wa 4912/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Z. w Ś. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Z. w Ś. kwotę 597 zł (słownie: "pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych") tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez Z. w Ś. (zwaną dalej "stroną", "spółką" lub "skarżącą") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej także "Prezesem Wód Polskich", "organem II instancji" lub "organem odwoławczym") z [...] października 2021 r. nr [...], którą uchylono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej także: "Dyrektorem RZGW", "organem I instancji" lub "organem regulacyjnym") z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu została wydana w następującym stanie faktycznym. 26 lutego 2021 r. strona złożyła wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ś. na okres trzech lat. Pismem z [...] marca 2021 r. organ regulacyjny zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz wezwał wnioskodawcę - działając na podstawie art. 27b ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028 dalej jako "uzzwoś") - do przekazania dokumentów oraz szczegółowych informacji merytorycznych. Odpowiedzi na to wezwanie spółka udzieliła pismami z 24 i 30 marca 2021 r. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Dyrektor RZGW odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Ś. na okres 3 lat. Organ regulacyjny nałożył na spółkę obowiązek poprawienia projektu taryfy, wskazując szczegółowy zakres elementów wymagających poprawienia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedstawiona taryfa nie spełnia wymogów określonych w § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (poz. 472 dalej: "rozporządzenie taryfowe"), zgodnie z którym uwzględnienie w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat, kosztów – w tym wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych – powinno być dokonywane stopniowo i rozłożone w czasie. Według organu regulacyjnego obowiązek ten odnosi się także do stosowanych stawek amortyzacji. Organ regulacyjny stwierdził ponadto, że spółka w taryfie ujęła koszty odprowadzania wód opadowych i roztopowych, co jest niedopuszczalne, oraz nie wyjaśniła wzrostu kosztów opłat za usługi wodne w zakresie działalności dostarczania wody i odbioru ścieków. Po rozpoznaniu odwołania strony, Prezes Wód Polskich decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia 45-dniowego terminu do wydania decyzji, wskazał że decyzja organu I instancji wydana została [...] kwietnia 2021 r. (wysłana 23 kwietnia 2021 r.), a więc 20-tego dnia od daty wpływu wniosku o zatwierdzenie taryfy, co czyni zarzut naruszenia terminu na rozpoznanie sprawy niezasadnym. Według Prezesa Wód Polskich zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalenia przedstawione przez organ I instancji nie odnoszą się w ogóle do wyjaśnienia tego czy spółka świadczy swoje usługi dla odbiorców usług, którzy nie mogą być rozliczani na podstawie wskazań wodomierza, w tym z uwagi na brak takiego urządzenia wobec czego winni być objęci rozliczaniem w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. W opinii organu odwoławczego, wszystkie grupy odbiorców usług wskazane w projekcie taryfy, poza grupą odbiorców wody na cele przeciwpożarowe, określone zostały z odniesieniem do wodomierzy. Strona we wniosku nie wskazała, aby wśród odbiorców świadczonych przez nią usług brak było jakiegokolwiek odbiorcy, który z uwagi na brak wodomierza musiałby być rozliczany w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Ponadto według Prezesa Wód Polskich błędem, którego spółka dopuściła się na etapie projektowania taryfy, jest wskazanie wartości "0,00 zł" przy opłacie za korzystanie ze środowiska, gdyż spółka jest zobowiązana do wskazania wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, co z kolei stanowi naruszenie § 6 pkt 1 ppkt c rozporządzenia taryfowego. Ponadto spółka nie uwzględniła różnic w kosztach świadczonych usług dla poszczególnych grup odbiorców, co powinna była dokonać biorąc pod uwagę art. 20 ust. 3 uzzwoś. W ocenie organu odwoławczego, pomijając fakt że brak uwzględnienia tego kosztu nie odpowiada rzeczywiście ponoszonym nakładom z tytułu świadczenia usług wodociągowo-ściekowych, co może z kolei prowadzić do subsydiowania skrośnego, to pominięcie go automatycznie dyskwalifikuje taryfę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że porównanie obecnie obowiązującej taryfy i złożonego projektu taryfy w zakresie stawki opłaty abonamentowej wskazuje, iż nastąpił ponad 20% wzrost, co godzi w interes odbiorców usług, gdyż ponieśliby zbyt wygórowane opłaty za usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Prezes Wód Polskich podkreślił też, że przed wydaniem decyzji organ regulacyjny nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Według organu odwoławczego stwierdzone uchybienia wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania z zapewnieniem stronom dwuinstancyjności postępowania, zaś złożenie poprawionego projektu taryfy wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, które może być prowadzone przez Dyrektora RZGW. W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od decyzji Prezesa Wód Polskich decyzją z [...] października 2021 r. strona wskazała na naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a., przez niezasadne przyjęcie, że decyzja Dyrektora RZGW została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co poskutkowało wydaniem decyzji uchylającej ww. decyzję i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiały za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzeniem postępowania; 2. art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 uzzwoś w zw. z art. 105 §1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ I instancji wydał decyzję przed upływem terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś, podczas gdy organ I instancji w dniu wydania decyzji nie miał już kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z uwagi na upływ tego terminu, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej, w momencie, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a nadto wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Wód Polskich wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli sądowej decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa. Pamiętać przy tym należy, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2219/15; z 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 9/11 oraz z 26 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1644/09; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać także należy, że polski ustawodawca w art. 138 § 2a kpa wskazał, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zakres postępowania rozpoznawczego i treść orzeczeń organów administracyjnych w sprawach o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określa art. 24c ustawy zzwoś. Zgodnie z art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W myśl art. 24c ust. 2 ustawy zzwoś jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji. Stosownie do art. 24c ust. 3 jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. W ramach postępowania o zatwierdzenie taryfy organ regulacyjny powinien więc w pierwszym etapie sprawdzić czy wniosek o zatwierdzenie taryfy oraz określone ustawą obligatoryjne załączniki do tego wniosku spełniają wymogi formalne określone w art. 24b ust. 3 – 7 ustawy zzwoś i w przypadku stwierdzenia braków formalnych wezwać do ich uzupełnienia. Po stwierdzeniu kompletności wniosku organ regulacyjny dokonuje jego oceny merytorycznej według kryteriów określonych w art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś i na tym etapie postępowania brak jest podstaw prawnych do zobowiązywania wnioskodawcy do przedstawiania dodatkowych informacji czy dokumentów. Badanie czy taryfa spełnia wymogi określone w art. 20 ustawy zzwoś oraz w rozporządzeniu taryfowym wchodzi w zakres oceny merytorycznej uregulowanej w art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś. W zależności od wyniku oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś, organ regulacyjny, w terminie materialnoprawnym określonym w tym przepisie, powinien wydać decyzję o zatwierdzeniu taryfy (art. 24c ust. 2 ustawy zzwoś) lub odmowie jej zatwierdzenia i nałożeniu obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy zzwoś). W rozpoznawanej sprawie stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie przepisów postępowania (art. 79a k.p.a.) oraz braki w postępowaniu wyjaśniającym mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zakres zleconego przez organ odwoławczy postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji w żaden sposób nie stał na przeszkodzie do zastosowania przez samego Prezesa Wód Polskich trybu powołanego w art. 136 k.p.a. W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy zzwoś brak jest podstaw prawnych do zobowiązywania strony do złożenia w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprawionego projektu taryfy. W sytuacji gdy wniosek o zatwierdzenie taryfy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w art. 24b ust. 3 – 7 ustawy zzwoś, organ odwoławczy powinien samodzielnie naprawić uchybienia proceduralne organu I instancji w zakresie niedopełnienia wymogów z art. 79a k.p.a. i merytorycznie rozpoznać sprawę. Ustalenie przez organ odwoławczy, że przez przedstawiony do zatwierdzenia projekt taryfy nie spełnia wymogów określonych w art. 20 ustawy zzwoś i w rozporządzeniu taryfowym powinno skutkować wydaniem decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 3 ustawy zzwoś, a nie zobowiązywaniem wnioskodawcy do złożenia poprawionego projektu taryfy w ramach zleconego organowi I instancji uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Konkludując, w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 kpa, a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł.