V SA/Wa 493/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat B., jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr D[...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa K. z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) określającą kwotę zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur tj. w zakresie wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 5.218,05 zł. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] października 2012 r. pomiędzy Województwem K. a Powiatem B. zawarta została umowa o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Na podstawie zawartej umowy Województwo K. przyznało Powiatowi B. dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 1.466.125,33 zł (§ 2 umowy). Termin realizacji zawartej umowy określono na okres od 1 sierpnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. W wyniku weryfikacji końcowego wniosku Powiatu B. o ww. płatność, Województwo K. (zwanej dalej także: "IP") uznało za niekwalifikowalne wydatki dotyczące dodatkowego wynagrodzenie rocznego wypłaconego 29 grudnia 2011 r. W ocenie IP wynagrodzenie to wypłacone zostało niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej – zwanej dalej: "ustawą o dodatkowym wynagrodzeniu" lub "udw", ponieważ warunki i okoliczności stanowiące podstawę ustalenia prawa pracownika do wynagrodzenia rocznego z reguły znane są pracodawcy po zakończeniu tego roku kalendarzowego, a wypłata wynagrodzeń przed upływem roku kalendarzowego stanowi naruszenie przepisów ustawy. Według IP w przypadku wypłaty wynagrodzenia rocznego w dniu 29 grudnia 2011 r. zostały naruszone przepisy ww. ustawy, gdyż pracownicy otrzymali wynagrodzenie przed nabyciem prawa do ich uzyskania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Marszałek Województwa K. w T zawiadomił Powiat B. o wszczęciu postępowania w sprawie wynikającej z zawartej pomiędzy stronami umowy o dofinansowanie realizacji ww. projektu. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. Powiat B. odpowiadając na doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, nadesłał opinię prawną wskazująca na brak naruszeń stwierdzonych w czasie ww. kontroli. Wyjaśniono tutaj, iż pracodawcy znany był czasokres efektywnej pracy pracowników oraz wysokość rocznego dofinansowania, dlatego też spełnione zostały kryteria przyznania dodatkowego wynagrodzenia. W ocenie Powiatu ustawodawca w omawianym zakresie wyznaczył jedynie termin końcowy wypłacenia dodatkowego rocznego wynagrodzenia, natomiast nie wyznaczono tutaj żadnego terminu początkowego co do wypłaty tego wynagrodzenia. Na poparcie słuszności swojego stanowiska w omawianym zakresie powołano się na interpretację Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. w której stwierdzono, że pracodawca może wypłacić "trzynastki" przed zakończeniem roku kalendarzowego, jeżeli zna podstawę naliczenia wynagrodzenia dodatkowego. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Marszałek Województwa K. zobowiązał Powiat B. do zwrotu kwoty 5.218,05 zł tytułem dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, tj. wydatków niekwalifikowanych będących nieprawidłowością w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL 2007-2013 związanego z realizacją przedmiotowego projektu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w sprawie naruszone zostały przepisy ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym ponieważ pracownicy otrzymali wynagrodzenia przed nabyciem prawa do ich uzyskania. Wyjaśniono, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa realizacja uprawnienia do otrzymania dodatkowego wynagrodzenia rocznego następuje w roku kalendarzowym następującym po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie. Powołano się tutaj na uchwałę SN z dnia 25 lipca 2003 r. III PZP 7/03, gdzie wskazano, że warunkiem nabycia prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego w pełnej wysokości na podstawie art. 2 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym jest efektywne przepracowanie u danego pracodawcy pełnego roku kalendarzowego. Odnosząc się do argumentacji Powiatu prezentowanej w toku postępowania wskazano, iż interpretacje wydawane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego a także Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wskazują jedynie na możliwość wykładni danego aktu prawnego, nie mają jednak charakteru aktu powszechnie obowiązującego w przeciwieństwie do ustawy. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji Powiat B. w całości podtrzymał swoje wcześniejsze twierdzenia w zakresie braku przeciwskazań wypłaty dodatkowego rocznego wynagrodzenia w dniu [...] grudnia 2011 r. Zwrócono ponadto uwagę, iż pierwsza interpretacja spornej kwestii pojawiła się dopiero [...] grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w całości podtrzymano argumentację organu I instancji oraz odniesiono się do zarzutów odwołania. Wyjaśniono m.in., iż ustawowe sformułowanie "nabycie prawa do wynagrodzenia rocznego po przepracowaniu roku kalendarzowego" oznacza, że powstanie i skorzystanie z tego prawa jest możliwe dopiero po przepracowaniu roku kalendarzowego. Jednocześnie, wraz z powstaniem przedmiotowego prawa po stronie pracownika rodzi się zobowiązanie po stronie pracodawcy, z mocy prawa zobligowanego do stosowania przepisów ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym do wypłaty tego świadczenia na rzecz pracownika. Bez powstania prawa po stronie pracownika nie istnieje zobowiązanie po stronie pracodawcy. Oznacza to, że Odwołujący jako pracodawca nie mógł zgodnie z przepisami udw spełnić swojego zobowiązania wynikającego z ww. prawa pracownika. Podkreślono, iż w dniu [...] grudnia 2011 r. obydwa elementy tego stosunku zobowiązaniowego (prawo pracownika i zobowiązanie pracodawcy) nie istniały. Pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. Powiat B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] grudnia 2013 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powielono w całości dotychczasowe stanowisko strony skarżącej prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Podniesiono ponadto, iż ewentualne kwestionowanie nabycia prawa do przedmiotowego dodatkowego wynagrodzenia dotyczyć może jedynie ostatniego miesiąca, bowiem nie ulega wątpliwości, iż pracownicy przepracowali pełne 11 miesięcy 2011 r. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 j.t.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż stan faktyczny ustalony w sprawie jest pomiędzy stronami niesporny i nie budzi wątpliwości Sądu. Istota sprawy sprowadza się do oceny kwalifikowalności części środków wypłaconych przez stronę skarżącą tytułem realizacji umowy o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Kwestię zasadniczą stanowi ocena zastosowanej przez organ wykładni przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. 2013, poz. 1144 t.j.) – zwanej dalej "udw" oraz zapisów obowiązujących przy realizacji przedmiotowego projektu tj. odpowiedź na pytanie czy w świetle obowiązujących przepisów prawa wypłacenie dodatkowego wynagrodzenia rocznego w dniu [...] grudnia, czyli przed końcem danego roku kalendarzowego, stanowi naruszenie prawa skutkujące uznaniem wypłaconej z tego tytułu kwoty za wydatki niekwalifikowalne. Zdaniem Sądu należało tutaj przyznać rację organom administracyjnym rozstrzygającym w sprawie. Zgodnie z treścią przepisu art. 2 udw Pracownik nabywa prawo do wynagrodzenia rocznego w pełnej wysokości po przepracowaniu u danego pracodawcy całego roku kalendarzowego, przy czym pracownik, który nie przepracował u danego pracodawcy całego roku kalendarzowego, nabywa prawo do wynagrodzenia rocznego w wysokości proporcjonalnej do okresu przepracowanego, pod warunkiem, że okres ten wynosi co najmniej 6 miesięcy. Jak wynika natomiast z treści przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dwr wynagrodzenie roczne jest wypłacane (poza przypadkiem rozwiązania stosunku pracy w związku z likwidacją pracodawcy) nie później niż w ciągu pierwszych trzech miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie. Wskazać również należy na treść innych przepisów i regulacji wiążących strony w ramach realizowanego przedsięwzięcia Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W ustawie o finansach publicznych (art. 184 ust. 1) określono, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (m.in. środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak określono natomiast w obowiązujących w sprawie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (3.1 podrozdział 1 Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Mając zatem na uwadze treść wskazanych wyżej przepisów prawa w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż ważne są tutaj dwie kwestie. Po pierwsze uznanie wydatkowanej kwoty w ramach PO KL za wydatek niekwalifikowalny uzasadniać może poniesienie tego wydatku w związku z naruszeniem przepisu prawa krajowego. Po drugie dodatkowe wynagrodzenie roczne w pełnej wysokości przysługuje po przepracowaniu u danego pracodawcy całego roku kalendarzowego i następuje nie później niż w ciągu pierwszych trzech miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie. Ustawodawca określił zatem wprost kiedy powstaje obowiązek wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego (po przepracowaniu roku) i do kiedy obowiązek ten winien być zrealizowany (do końca marca danego roku). Tym samym nabycie prawa do pełnego wynagrodzenia dodatkowego następuje po przepracowaniu całego roku. Nie jest tutaj więc istotnym brak doprecyzowania w ustawie daty początkowej wypłaty przedmiotowego wynagrodzenia ale sam fakt nabycia tego prawa. Skoro zatem dany pracownik nabywa prawo do pełnego wynagrodzenia dodatkowego po pełnym roku kalendarzowym to nie sposób zakładać, iż możliwe jest stwierdzenie tego prawa w dniu 29 grudnia (tj. przed upływem danego roku). Słusznie organ uznał tutaj, iż w dacie wykonania kwestionowanego wydatku nie powstał jeszcze stosowny obowiązek po stronie beneficjenta co oznacza, iż doszło do naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 udw. Z uwagi na to, iż strona skarżąca kwestionuje zasadność zwrotu przedmiotowej kwoty zarówno co do zasady (w jej ocenie nie doszło do naruszenia prawa) jak i co do wysokości (jeśli nawet doszło to pracownicy przepracowali pełne 11 miesięcy i nabyli prawo do proporcjonalnej części dodatkowego wynagrodzenia) wyjaśnić również trzeba, iż fakt naruszenia przepisu prawa krajowego we wskazanym wyżej zakresie skutkować musiał uznaniem za niekwalifikowalny całego wydatku z tytułu wynagrodzenia rocznego. Bez znaczenie jest tutaj fakt przepracowania 11 miesięcy przez pracowników zatrudnionych w ramach realizowanego projektu. Brak jest bowiem podstaw do ewentualnego proporcjonalnego podzielenia kwoty podlegającej zwrotowi, skoro wydatek został poniesiony przed powstaniem prawa do jego nabycia. Istotne jest tutaj rozróżnienie ewentualnego roszczenia pracownika (nabytego po przepracowaniu 11 miesięcy) od definicji kosztu niekwalifikowalnego określonego w ramach PO KL. Za wydatki kwalifikowalne w ramach PO KL uznaje się wydatki poniesione zgodnie z "Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL) tj. m.in. wydatki zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego. Skarżąca strona w ramach projektu zaplanowała i zawarła w budżecie środki na wypłatę trzynastej pensji dla pracowników, dlatego też wydatek ten winien być dokonany zgodnie z przepisami prawa w tym zakresie tj. po przepracowaniu pełnego roku. Okoliczność poniesienia tego wydatku z naruszeniem obowiązującego tutaj przepisu prawa zgodnie z przedstawioną wyżej definicją "wydatku kwalifikowanego" skutkuje uznaniem całego wydatku za niekwalifikowalny. Odnosząc się natomiast do okoliczności dotyczących oparcia twierdzeń skarżącej na wiedzy dostępnej jej w roku 2011 tj. interpretacjach organów administracyjnych wskazać należy, iż dokumenty te nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa a nadto, ich treść nie odnosi się bezpośrednio do analogicznego stanu faktycznego. Dodać również należy, iż w piśmie z 15 września 2011 r. skarżąca poinformowana została, iż zaplanowane w zadaniu 10 trzynaste pensje dla personelu projektu będą kwalifikowane pod warunkiem, iż zostaną wypłacone w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji projektu. Zgodnie natomiast z zawartą umową o dofinansowanie jako datę zakończenia projektu wyznaczono 31 grudnia 2011 r. Reasumując zatem, z uwagi na opisane wyżej naruszenie przepisów ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym a w konsekwencji naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych (ufp) spełniona została dyspozycja normy z art. 207 ufp, zgodnie z którą "w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają one zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Działanie organu było zatem prawidłowe. Jednocześnie Sąd nie stwierdził aby postępowanie administracyjne przeprowadzone w sprawie obarczone było istotnymi wadami. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.