V SA/Wa 4983/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. nr WA.RZT.70.33.2021/6 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: - odrzucić skargę. W.P. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. wydaną w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Skarżący zakwestionował treści zamieszczone w załączniku do tej decyzji w pkt 4 "Rodzaje i wysokość cen i stawek opłat", m.in. w zakresie zatwierdzenia sposobu obliczania opłaty za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych oraz zatwierdzenia sposobu poboru próbek ścieków złożonych proporcjonalnych do czasu pobranych ręcznie lub automatycznie w ciągu doby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że jest ona niedopuszczalna, ponieważ Skarżący był osobą nieuprawnioną do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę: 1. jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, 2. wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, 3. gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, 4. jeśli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona, 5. jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeśli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeśli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiającej jej działanie, 6. jeśli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Powołany przepis określa przesłanki dopuszczalności skargi, przy czym przesłanki te mogą być ujmowane w szerokim i wąskim znaczeniu. W pierwszym przypadku przez dopuszczalność skargi należy rozumieć spełnienie przez skargę wymogów formalnych jako pisma procesowego czy zachowanie terminu, w wąskim znaczeniu natomiast przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie od jakiego rodzaju działalności (formy działania) organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tzn. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W doktrynie podkreśla się, że przesłanki sensu stricto to dwa najistotniejsze elementy postępowania sądowoadministracyjnego, mające czysto materialny charakter. Z uwagi na ich merytoryczny charakter ustawodawca nie przewiduje możliwości konwalidowania skargi, jeśli jest ona niedopuszczalna. W każdym więc przypadku stwierdzenia braku którejś z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 276 i n. czy J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 116). Do warunków formalnych sensu stricto skutecznego złożenia skargi należy m.in. wniesienie skargi przez podmiot uprawniony, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Powołane przepisy art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. precyzują legitymację podmiotową do wniesienia skargi. Stosownie do ich treści uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z przepisów tych wynika, iż wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu, przy czym ocena legitymacji do zaskarżenia następuje na podstawie przepisów prawa administracyjnego materialnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku przyczynowego między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może więc dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. W tej płaszczyźnie więc interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, a legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi dwa elementy, a mianowicie podmiot ten musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania. W analizowanej sprawie podstawę oceny legitymacji skargowej Skarżącego w sprawie zatwierdzenia taryfy cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta Z., wydzielonym obszarze Gminy Z. oraz wydzielonym obszarze Miasta Ł. stanowią przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r, poz. 2028 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 24b ust. 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Z powołanego przepisu wynika, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy wszczynane jest na wniosek uprawnionego podmiotu, którym jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (oraz właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta o ile przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej). Powołany przepis nie wskazuje natomiast żadnych innych podmiotów jako stron tegoż postępowania. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że przedsiębiorstwo jest jedyną stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy (zob. K. Radosz - Kania, S. Kania: Glosa do wyroku NSA z dnia 11 września 2002 r., II S.A./Ka 1201/02, Samorząd Terytorialny z 2003r., nr 11, s. 60 czy E. Bończyk - Kucharczyk: Ogłosić i czekać, co będzie, Rzeczpospolita 2003 r., nr 7, s. 4). Powołany przepis ustawy ma charakter lex specialis wobec powołanego w skardze art. 28 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia taryf Skarżący nie był stroną. Nie bez znaczenia dla oceny interesu prawnego Skarżącego ma również przepis art. 26 tej ustawy. Wedle tegoż przepisu, rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych taryf cen i stawek oraz ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż stosunek powstaje dopiero między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług komunalnych, przy czym stosunek ten ma charakter cywilnoprawny (zob. uchwałę SN z 8 listopada 1978 r., OSNCP 1979, z. 4, poz. 70 z aprobującą glosą F. Zedlera: Nowe Prawo 1980 r., z. 3, s. 145 i n., wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 10 maja 1993 r., XVII Amr 1/93, "Wokanda" 1993, z. 11, s. 39 i n. czy S. Dudzik: Charakter prawny opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, Samorząd Terytorialny z 1996 r. , z. 10, s. 33). W tej sytuacji należało uznać, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy nie może dotyczyć ani uprawnień ani obowiązków Skarżącego, skoro nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy, to w konsekwencji nie posiada ona również legitymacji do kwestionowania decyzji wydanej w tym zakresie poprzez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 p.p.s.a. skargę należało odrzucić.