V SA/Wa 499/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska–Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Finansów) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania ze środków unijnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Finansów) na rzecz [...] kwotę 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie zapisów Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013, art. 27 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2014r. poz. 1649 ze zm.) oraz zapisów umowy o dofinansowanie projektu pn. "[...]" nr [...] z [...] marca 2013r. Wojewódzki Urząd Pracy w K. (Instytucja Pośrednicząca/IP) w dniach 12-14 oraz 21-22 sierpnia 2013r. przeprowadził w N. w W. prowadzonym przez I.K., kontrolę w zakresie prawidłowej i efektywnej realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie oraz zapisami wniosku o dofinansowanie projektu. Kontrolą objęto dokumenty dotyczące ścieżki audytu, zarzadzania i personelu projektu, uczestników projektu, rozliczeń finansowych, postępu rzeczowego, realizacji obowiązków wynikających z przepisów o ochronie danych osobowych oraz stosowania odpowiednich procedur przy wyborze dostawców i wykonawców usług, działań promocyjno-informacyjnych, monitoringu i sprawozdawczości, sposobu archiwizacji dokumentacji oraz zgodności realizacji projektu z przepisami i zasadami wspólnotowymi. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. zaangażowanie specjalisty ds. rekrutacji niezgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie, 2. wybór wykonawcy usług z naruszeniem zasady konkurencyjności, 3. nieprawidłowe udokumentowania zakupu materiałów promocyjnych, 4. ponoszenie kosztów pośrednich niezgodnie z zapisami Wytycznych, 5. nienależyte wykonywanie obowiązków przez koordynatora projektu. Ww. uchybienia, dotyczące zatwierdzonych już wniosków o płatność zostały opisane w Informacji pokontrolnej nr [...] z [...] września 2013r. skorygowanej w dniu [...] czerwca 2014r., a następnie w Zaleceniach pokontrolnych z [...] września 2014 r. Ponadto, w oparciu o wyniki weryfikacji wniosku o płatność nr [...] z [...] października 2014r. IP uznała za niekwalifikowane wydatki dotyczące wynagrodzenia koordynatora projektu oraz specjalisty ds. rekrutacji. Poza tym w Informacji dla beneficjenta o wynikach weryfikacji wniosku o płatność uznała za niekwalifikowalne wydatki dotyczące wynagrodzenia obsługi kadrowej, które zostały rozliczone we wniosku o płatność nr [...] oraz nr [...]. Dodatkowo, w wyniku weryfikacji końcowego wniosku o płatność nr [...] za okres od dnia 1 kwietnia do 30 czerwca 2013r. uznano za niekwalifikowalne wydatki dotyczące usługi wynajmu sal szkoleniowych, wynajmu biura projektu, obsługi kadrowej. Ponadto stwierdzono przekroczenie limitu środków finansowych przyznanych zgodnie z budżetem projektu na obsługę prawną oraz brak zwrotu oszczędności powstałych na zakończenie realizacji projektu. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., wszczął w dniu [...] października 2014 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia przypadających do zwrotu środków. Wojewódzki Urząd Pracy w K. decyzją z [...] sierpnia 2015r. nr [...] określił I. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą O. z siedzibą w W. przy ul. [...], przypadające do zwrotu środki w łącznej wysokości 176 733,86 zł powiększonej o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych, obliczonych w następujący sposób: - dla kwoty 40 224,56 zł od dnia 17.04.2013 r. do dnia 16.10.2014 r. i od dnia następnego po dniu, w którym doręczono decyzję do dnia zwrotu, - dla kwoty 6 922,68 zł od dnia 11.10.2013 r. do dnia 16.10.2014 r. i od dnia następnego po dniu, w którym doręczono decyzję do dnia zwrotu, - dla kwoty 37 812,71 zł od dnia 24.11.2013 r. do dnia 16.10.2014 r. i od dnia następnego po dniu, w którym doręczono decyzję do dnia zwrotu, - dla kwoty 91 773,91 zł od dnia 10.06.2014 r. do dnia 16.10.2014 r. i od dnia następnego po dniu, w którym doręczono decyzję do dnia zwrotu. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z 21 sierpnia 2015 r. Beneficjentka wniosła odwołanie, w którym domagała się uchylenia decyzji Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z [...] sierpnia 2015r. i uznania kwoty dofinansowania w wys. 176.733,86 zł za kwalifikowalną oraz odstąpienia od naliczania odsetek. W ocenie Odwołującej, decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz zapisów §13, § 30 i in. umowy o dofinansowanie z [...] marca 2013r., gdyż nie istniały przesłanki do uznania środków za niekwalifikowalne. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Minister Rozwoju – stosownie do treści art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm., zwanej dalej u.f.p. – uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty 14.654,20 zł wraz z odsetkami, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał – odnosząc się do zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne - że odwołująca nie była zobowiązana do przeprowadzenia zasady konkurencyjności przy zakupach usługi wynajmu sal szkoleniowych, więc uchylono w tym zakresie decyzję organu I instancji i odstąpiono od nałożenia korekty w wysokości 10% poniesionych kosztów (4.614,30 zł). Podobnie przy kosztach wynajmu biura projektu organ odwoławczy uwzględnił różnicę pomiędzy wysokością wydatków niekwalifikowalnych stwierdzoną przez organ I instancji (1.587,00 zł), a kwotą wydatków niekwalifikowanych przez siebie stwierdzoną (1387,10 zł) uznał tym samym kwotę 199,90 zł za kwalifikowalną i w tej części uchylił decyzję organu I instancji (kwota wydatków przypadających do zwrotu to 9.914,61 zł). Odnosząc się do pozostałych wydatków uznanych za niekwalifikowalne przyjął stanowisko organu I instancji tj. co do wynagrodzenia specjalisty ds. rekrutacji, w części co do wyboru wykonawcy usług z naruszeniem zasady konkurencyjności, co do nieprawidłowego udokumentowania zakupu materiałów promocyjnych, nienależytego wykonywanie obowiązków przez koordynatora projektu oraz w części poniesienia kosztów pośrednich niezgodnie z zapisami Wytycznych. Przyjął także ocenę organu I instancji co do kosztów oszczędności wynikających z ostatecznego rozliczenia projektu. W skardze – postulującej uchylenie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej obowiązku zwrotu kwoty 162.079,66 zł, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.p.f. w związku z §13 oraz § 30 i in. umowy z [...] marca 2013 r., w sytuacji gdy nie było przesłanek do uznania środków finansowych jako środki niekwalifikowalne oraz 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania i ocenę dowodów w sposób niezgodny z tymi przepisami, tj. niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia sprawy, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, brak oceny całego materiału dowodowego, nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie faktów, które Organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł. W ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja jest wadliwa, niezgodna z prawem i krzywdząca, gdyż nie wiadomo w jaki sposób organ odwoławczy dokonał wyliczeń wysokości kwoty, co do której uchylił decyzję organu I instancji. Skarżąca uważa, że podane kwoty są nieprecyzyjne, określone w sposób niejasny i wewnętrznie sprzeczny. Rażącym przykładem błędów, jak wyjaśniła, jest dokonana ocena podmiotów biorących udział w postępowaniach ofertowych, czy ocena obowiązków wykonywanych przez osoby pracujące przy realizacji projektu. Autorka skargi nie zgadza się też na nałożoną korektę finansową w wysokości 23.564,60 zł, pomimo zakazu orzekania w postepowaniu odwoławczym na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – Minister Rozwoju i Finansów podniósł argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wyjaśnił ponadto, że w jego ocenie niecelowe byłoby drobiazgowe powtarzanie w zaskarżonej decyzji wszystkich ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Na zakres, w którym uchylił decyzję organu I instancji, składa się: - kwota 199,90 zł, stanowiąca różnicę, o którą pomniejszone zostały wydatki uznane za niekwalifikowalne przez organ I instancji w stosunku do wydatków uznanych za niekwalifikowalne przez organ II instancji w zakresie kosztów wynajmu biura projektu, - kwota 4 614,30 zł, stanowiąca różnicę, o którą pomniejszone zostały wydatki uznane za kwalifikowalne przez organ I instancji w stosunku do wydatków uznanych za niekwalifikowalne przez II instancji w zakresie zakupu usług wynajmu sal szkoleniowych, - kwota 9 840 zł, stanowiąca różnicę, o którą pomniejszone zostały wydatki uznane za kwalifikowalne przez organ I instancji w stosunku do wydatków uznanych za niekwalifikowalne przez II instancji w zakresie kosztów obsługi prawnej. Organ odwoławczy podał, że zmniejszył korektę finansową na korzyść strony, a zatem nie może być mowy o naruszeniu zakazu orzekania na niekorzyść Skarżącej. Pismem z 14 marca 2017r. Skarżąca podtrzymała wnioski i twierdzenia zgłoszone w skardze i wyjaśniła, że zgadza się z tym, iż przekroczyła budżet projektu o sumę 1.230,00 zł na obsługę prawną projektu. W trakcie rozprawy z 16 marca 2017r. wskazała, że jedynie oszczędności pozyskane przy realizacji projektu oraz wydatki na obsługę prawną ponad kwotę 1200,00 zł powinny zostać przez nią zwrócone na rzecz organu. Podała, że przy realizacji przedmiotowego projektu brak było właściwej współpracy z opiekunem projektu, pomimo, że to nie pierwszy projekt realizowany we współpracy z tym samym organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu . W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że organ II instancji wydał rozstrzygnięcie, którego treść nie odpowiada wymogom art. 138 § 1 k.p.a. , gdyż organ uchylając decyzję organu I instancji co do kwoty 14.654, 20 zł nie orzekł w tej części co do istoty sprawy lub nie umorzył postępowania, jak tego wymaga art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywiście z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji stwierdził, że powyższa kwota nie powinna być objęta obowiązkiem zwrotu. W konsekwencji więc powinien umorzyć w tym zakresie postępowanie. Należy jednak zauważyć, że błąd w sentencji decyzji drugoinstancyjnej ma jeszcze dalej idące reperkusje - co do orzeczenia o należnych odsetkach. W decyzji organu I instancji początkową datę płatności odsetek naliczono od poszczególnych transz płatności przekazanych Beneficjentce. Uchylenie decyzji co do części kwoty objętej obowiązkiem zwrotu powoduje, że zmieniają się te kwoty i przy takiej redakcji sentencji nie wiadomo jak rozliczyć płatność główną i odsetki. Wobec tego kwota uznana na korzyść Skarżącej powinna być rozliczona w przeliczeniu na poszczególne kwoty , od których naliczone są odsetki. Wobec powyższego uchybienia przedwczesne jest rozstrzyganie wszystkich zarzutów merytorycznych, skoro niezbędnym jest aby organ na nowo rozpoznał odwołanie Skarżącej. Jednak, w celu wyeliminowania ewentualnych błędów w ocenie stanu faktycznego Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w przypadku dwóch zarzutów w decyzji zaprezentowano zbyt formalistyczne podejście do badanych wydatków. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku zakwestionowania powierzchni lokalu wynajętego na biuro projektu. Organ nie rozważył stanowiska Skarżącej, iż kwota czynszu za lokal przy ul. [...] była atrakcyjna za lokal położony korzystnie pod względem komunikacyjnym. Nie poczynił też bardziej szczegółowych ustaleń i nie uzasadnił dlaczego właściwie uważa, że lokal był zbyt duży na biuro projektu np. biorąc pod uwagę okoliczności, na jakie zwraca uwagę Skarżąca w piśmie z 14.03.2017 r. Druga kwestia, która powinna podlegać bardziej szczegółowemu badaniu w toku ponownego rozpoznania dotyczy zarzutu, że nie dochowano zasady konkurencyjności przy zapytaniu ofertowym dot. wyłonienia wykonawców szkoleń , gdyż 2 z 3 firm, do których skierowano zapytanie ofertowe nie mają w zakresie działalności uwidocznionej w KRS oraz CEIDG świadczenia usług szkoleniowych. W ocenie Sądu kwestia ta nie przesądza jednak, że nie mogą te podmioty zostać uznane za potencjalnych wykonawców usług szkoleniowych – jeśli faktycznie taką działalność prowadziły w chwili kierowania do nich zapytania ofertowego. Należy zauważyć, że wszystkie firmy w odpowiedzi złożyły oferty. Dopiero analiza faktycznej działalności tych firm , a także w zestawieniu z nią treści ofert przez nie złożonych , pozwoli na ustalenie czy na pewno A. sp.k. oraz Z. Sp. z o.o. nie mogą być uznane za potencjalnych wykonawców. Należy zauważyć, że kwestia ta była podnoszona i wyjaśniana przez Stronę w toku postępowania przed organem I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji ponownie rozpozna odwołanie Skarżącej, biorąc pod uwagę powyższe wskazania Sądu, ewentualnie inne wnioski i dowody zgłoszone przez Skarżącą , pouczoną o takim prawie w trybie art. 10 § 1 k.p.a , po czym wyda decyzję, zawierającą rozstrzygnięcie wymienione w art. 138 § 1 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.