V SA/Wa 502/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... stycznia 2011 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia ... października 2010 r. nr ...; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. G. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu ... maja 2005r. F. G. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W dniu ...02. 2006r. (przed wydaniem decyzji ) Wnioskodawca zmarł. Decyzją z dnia ...03.2006r. przyznano wnioskowaną płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w wysokości ... zł i została ona przelana na rachunek bankowy Wnioskodawcy. Środki pieniężne zostały w całości rozdysponowane przez pełnomocnika , którym była żona zmarłego Wnioskodawcy. Decyzję odebrała żona zmarłego Wnioskodawcy M. G. w dniu ...03. 2006r. O śmierci Wnioskodawcy Agencja została powiadomiona w dniu ...04. 2006r przez M. G.. Decyzją z dnia ...07.2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, złożonego przez F. G.. Decyzją z dnia ...10.2010r. Nr ... Prezes ARiMR ustalił M. G. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości ... zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że z uwagi na to, że decyzja z dnia ...03.2006r. o przyznaniu F. G. płatności do gruntów rolnych na rok 2005 nie mogła zostać stronie skutecznie doręczona z uwagi na jej śmierć, należy uznać, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, a zatem należy potraktować ją jako nieistniejącą. Tak więc Kierownik BP ARiMR w W. nie jest związany wydaną przez siebie decyzją, a więc przekazane na jej mocy w dniu ...04.2006r. na rachunek bankowy F. G. środki pieniężne w wysokości ... zł zostały przekazane bez podstawy prawnej. Tym samym pobrana przez M. G. kwota , została pobrana nienależnie. W związku z powyższym ustalił obowiązek zwrotu powyższej kwoty, na którą składają się: Jednolita Płatność Obszarowa (dalej: JPO) w wysokości ... zł i Uzupełniająca Płatność Obszarowa (dalej: UPO) w wysokości ... zł. Wskazano stosowne przepisy, w tym art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r, art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004r. z dnia 29 października 2004r. Podkreślono także, iż nie upłynął tu jeszcze 10-letni okres przedawnienia, po którym nie trzeba zwracać płatności uznanej za nienależną, nadto podniesiono, że brak jest w sprawie przesłanki dobrej wiary, która powoduje, że okres przedawnienia ogranicza się do 4 lat (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G. podniosła, że już w dniu ...03.2011r. złożyła w Biurze ARiMR wyjaśnienia i ustnie poinformowała o śmierci męża. Nikt jej nie pouczył, że płatność będzie jej przysługiwać pod warunkiem złożenia stosownego wniosku na formularzu udostępnionym przez Agencję. Wskazała także, że nieprawidłowo zostało umorzone postępowanie z wniosku męża o przedmiotowe płatności, wobec jego śmierci, a powinno być ono zawieszone do czasu wyjaśnienia czy osoba należąca do kręgu spadkobierców ustawowych spełnia warunki do przejęcia płatności. Decyzją z dnia ...01.2011r Nr ... Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji, organ wskazał ponadto, że ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004r. Nr 6 poz. 40) dopuszcza dwie możliwości przyznania płatności osobie innej niż ta, która występuje w postępowaniu w charakterze strony tj. w przypadku przekazania przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności lub w przypadku śmierci wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie płatności. Podkreślono, że M. G. nie złożyła wniosku wymaganego przez art. 4 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy. Prezes wskazał, że zgodnie z art.29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.Nr 98, poz. 634) ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności. Na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy mają tu zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa. Na powyższe rozstrzygnięcie M. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy ..., zakończonej decyzją nr ... (dotyczą płatności ONW) na okoliczność ustalenia daty powiadomienia przez nią ARiMR o śmierci męża. Wskazała, że o fakcie śmierci współmałżonka powiadomiła osobiście Agencję w dniu ...03.2006r, zaś pisemnie – w dniu ...04.2006r, przesyłając akt zgonu. Nie pouczono jej wówczas o konieczności złożenia wniosku na stosownym formularzu. Ponadto, jako współwłaścicielka gospodarstwa rolnego uważała, że jest w pełni uprawniona do płatności. Zarzuciła naruszenie przez organ art. 7, 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w piśmie z dnia ...8.2011r (data wpływu: ...08.2011r.) Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z ... dokumentów, których kserokopie załączyła do pisma, tj. decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia ...02.2011r., stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika BP w W. z dnia ...07.2009r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, złożonego przez Pana F. G. , a także decyzji Kierownika BP ARiMR w W. z dnia ...04. 2011r. o przyznaniu na jej rzecz płatności na rok 2005 w łącznej wysokości ... zł (JPO i UPO). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, iż dla niniejszego postępowania nie ma znaczenia wadliwość decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07. 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153,poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2011r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę uchybienia skutkujące nieważnością danego aktu lub czynności. Treść art. 1 pkt 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczalności drogi administracyjnej w załatwianiu spraw z zakresu prawa administracyjnego, a zgodnie z pkt 2 tegoż artykułu indywidualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej mogą być również rozstrzygane przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Takim organem w zakresie funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Agencja została powołana m.in. do realizowania zadań wynikających ze Wspólnej Polityki Rolnej (art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o Agencji). Postępowania toczące się przed organami Agencji w zakresie działań podejmowanych w sprawach płatności bezpośrednich oraz rozwoju obszarów wiejskich są postępowaniami administracyjnymi, do których co do zasady zastosowanie ma kodeks postępowania administracyjnego Do zasad i reguł postępowania administracyjnego w zakresie płatności bezpośrednich (zwrotu tego rodzaju płatności dotyczy niniejsza sprawa) odwołuje się treść art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 170, poz. 1051), zgodnie z którym wprowadzono jedynie pewne rozwiązania proceduralne prowadzące do uproszczenia postępowania administracyjnego. Nadal jednak indywidualne postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich są postępowaniami administracyjnymi, do których mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust 1 ustawy o Agencji. Natomiast podstawą materialno prawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005, jest art. 73 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników Dz. Urz. (WE) z 2004 r, nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru z dnia 18 grudnia 2003r. (Dz.U.Nr 6 poz. 40 z 2004r.) poz.1051), na podstawie której F. G. przyznano płatności obszarowe wskazuje warunki m.in. przyznawania producentowi rolnemu JPO i UPO. Z regulacji tych wynika, że ww. przepis art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności, przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, lecz które zostały wypłacone omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności osobie trzeciej – w stosunku do tej osoby. Tą osobą trzecią jest w niniejszej sprawie M. G.. Nie była ona stroną postępowania administracyjnego z wniosku F. G. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania nie dotyczy też jej decyzja o przyznaniu płatności. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego, niekwestionowanego przez skarżącą wynika, iż środki przyznane F. G. decyzją z ...03..2006r. i przelane na jej konto – już po jego śmierci, zostały pobrane przez M. G. W tym wypadku Skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego następca w rozumieniu przepisów o Wspólnej Polityce Rolnej, lecz jako osoba trzecia, która posiadała upoważnienie do konta męża. Dlatego też sprawa zwrotu pobranych przez nią z konta F. G. środków wypłaconych jej przez ARiMR nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, nie podlega zaś ona rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z tych też względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjmuje się, że w tym przepisie jest mowa zarówno o właściwości wewnętrznej, jak i zewnętrznej organów – a więc rozgraniczeniu kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych (por. Janusz Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, str. 718/719, wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAP 1995, nr 3, poz. 29.). Odnośnie kwestii wadliwości decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW, Sąd nie zajmował się nią w tym postępowaniu, albowiem to nie dotyczy przedmiotowego postępowania. Ponadto, na marginesie należy zauważyć, że decyzja wydana w sprawie ONW była także wydana wobec F. G., z jego wniosku, a M. G. nie była tam stroną w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.