V SA/Wa 504/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Sędzia WSA Beata Krajewska, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne; uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z 1 września 2006 r. skarżący – Z. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne wynikających z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej za okres 12/1999, 10/2000 – 12/2000, 05/2001 – 07/2001. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż ZUS od kwietnia 2006 r. potrąca z jego renty kwotę 46,07 zł celem spłacenia powyższego zadłużenia, tymczasem renta jaką otrzymuje (459,57 zł brutto) jest jedynym źródłem jego utrzymania. Skarżący wskazał, iż potrącana kwota jest dla niego wysoka i pozwoliłaby mu na zakup niezbędnych leków. Decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 807,79 zł na ubezpieczenie zdrowotne oraz kosztów upomnienia i egzekucji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 23 października 2006 r. – decyzją z [...] listopada 2006 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2006 r. nr [...] i odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 12/2000, 05/2001 – 07/2001 w łącznej kwocie 435,80 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu wyjaśnił, iż na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności (23 października 2006 r.) zadłużenie wynosiło łącznie 435,80 zł. Natomiast w decyzji z [...] października 2006 r. nr [...] Zakład podał wysokość zadłużenia na 1 września 2006 r., czyli na dzień wpływu wniosku. Wskazał, że źródłem utrzymania wnioskodawcy jest renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 459,57 zł brutto, a z świadczenia tego potrącane jest zobowiązanie z tytułu alimentów na córkę w wysokości 130 zł. Wnioskodawca korzysta z pomocy MOPS w K. w formie: dodatku mieszkaniowego w wysokości 95,81 zł, pokrycia kosztów obiadów w stołówce MOPS, zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupionych leków, zasiłku celowego na przygotowanie posiłku oraz otrzymuje pomoc rzeczową z [...]. Opłaty ponoszone przez wnioskodawcę to: czynsz – ok. 100-130 zł, energia – 18,81 zł, telefon – 39,94 zł, multimedia – 5,89 zł, obiady – ok. 50-55 zł oraz leki – 73,43 zł. Ponadto Z. K. posiada zadłużenie wobec Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej "[...]" z tytułu nieterminowego wnoszenia opłat za lokal mieszkalny oraz wobec ZUS. Prezes Zakładu wyjaśnił, iż z uwagi na zbieg w marcu 2006 r. egzekucji sądowej i administracyjnej do świadczenia rentowego, potrącane od kwietnia 2006 r. kwoty ze świadczenia rentowego były złożone do depozytu ZUS do czasu rozstrzygnięcia, który z egzekutorów przejmie egzekucję. W związku z ustaniem przyczyny zbiegu egzekucji (komornik wycofał się z egzekucji) 13 września 2006 r. potrącane kwoty w wysokości 51,57 zł miesięcznie zostały przekazane na poczet należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W opinii Prezesa Zakładu w przypadku wnioskodawcy brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, ponieważ aktualnie jest prowadzona skuteczna egzekucja zadłużenia z świadczenia rentowego i nic nie wskazuje na to, że egzekucja ta nie będzie mogła być kontynuowana. W ocenie Prezesa Zakładu dalsze kontynuowanie egzekucji ze świadczenia rentowego nie pozbawi wnioskodawcy zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z dokumentów nie wynika, aby wnioskodawca poniósł jakieś straty materialne spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności (powódź, pożar, kradzież itp.). Wnioskodawca posiada uprawnienie z tytułu częściowej niezdolności do pracy z powodu miażdżycy zarostowej tętnicy kończyny dolnej, choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa z dobrą sprawnością, a pomimo tej choroby był w stanie prowadzić działalność gospodarczą. Z dokumentacji nie wynika także, aby wnioskodawca musiał sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Prezes Zakładu podkreślił, iż z przedstawionego zaświadczenia lekarskiego nie wynika, iż problemy wnioskodawcy mają charakter przewlekły, w takim stopniu, który uniemożliwia pozyskiwanie dochodów. Mając na uwadze powyższe Prezes Zakładu uznał, iż w sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności zadłużenia, jak również nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2006 r. uzupełnionej pismami procesowymi z 2 marca i 2 sierpnia 2007 r. skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji z [...] listopada 2006 r. i umorzenie należności z tytułu składek w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślając swoją trudną sytuację materialną zarzucił, iż uzasadnienie zaskarżonej kłóci się z zasadami współżycia społecznego oraz obowiązującym prawem. Zarzucił ponadto, iż niezasadnie został obciążony składkami na ubezpieczenie zdrowotne za okres 05 – 07.2001 r., kiedy skarżący przebywał w szpitalu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty faktyczne i prawne przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Na wstępnie trzeba jednak wskazać, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności, tak jak wnioskuje skarżący domagając się zmiany zaskarżonej decyzji. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu – w tej sprawie decyzji z [...] listopada 2006 r. – nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu z [...] listopada 2006 r. Sąd uznał natomiast, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza art. 138 k.p.a. w związku z art. 83. ust. 4 u.s.u.s. W tym zakresie zważyć należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem – sposobem załatwienia sprawy – przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) – gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) – gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z [...] listopada 2006 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu we wstępie i sentencji powyższej decyzji stwierdził: "W związku z Pana wnioskiem złożonym z dnia 23.10.2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 (...) Kodeks postępowania administracyjnego (...) oraz art. 83 ust. 4 ustawy (...) o systemie ubezpieczeń społecznych (...) postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...].10.2006 r. i odmówić umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne (...)" i tu nastąpiło wskazanie kwotowe należności i odsetek. W takim stanie rzeczy charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie może budzić wątpliwości. Jednakże treść sentencji ww. decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Bowiem Prezes Zakładu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże wbrew jego dyspozycji – oprócz utrzymania w mocy decyzji z [...] października 2006 r. – orzekł również co do istoty sprawy, którego nie mógł wydać bez uchylenia decyzji z [...] października 2006 r. Podkreślić należy, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenie organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Omawiany przepis nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Oczywiste naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wykazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącego o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie – zależnie od ich stopnia – mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.