V SA/Wa 504/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z [...] lipca 2013 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z dnia 13 grudnia 2013 r. wniesionej przez [...] [...] (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z/s w [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] z/s w [...] przyznał Skarżącemu – w związku z wnioskiem z dnia 14 maja 2009 r. - płatność ONW na rok 2009. Zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności dotyczyło gruntów o powierzchni 8,19 ha. Pismem z dnia 27 sierpnia 2010 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego, wskazując iż w sprawie należy ustalić czy decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); zwanej dalej: "k.p.a.". Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Orzekając na skutek odwołania, decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], Prezes Agencji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału. Na powyższą decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 330/11 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2098/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Prezesa Agencji. Prezes Agencji decyzją z dnia [...] maja 2013 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dyrektor Oddziału decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania Prezes Agencji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji orzekł o przyznaniu pomocy z tytułu ONW bez uwzględnienia wyników kontroli na miejscu przeprowadzonych w dniu 24 lipca 2009 r. oraz w dniu 3 listopada 2009 r. przez co nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173); zwanej dalej: "ustawą PROW" w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz w art. 29 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Prezes Agencji wyjaśnił, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji przyznał skarżącemu przedmiotową płatność bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. W skardze z dnia 13 grudnia 2013 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie mimo braku podstaw w szczególności wobec błędnego stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW mimo, że przepis ten jest normą ogólną dotyczącą zasad prowadzenia przez organ postępowania nakazującą rozpatrzenie całego materiału i stanie przez organ na straży praworządności, ewentualnie - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie mimo braku podstaw w szczególności wobec błędnego stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 mimo, iż przepis ten stanowi normę ogólną nakazującą państwu członkowskiemu działania przewidziane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania wsparcia i upoważnia do korzystania Państwa ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 tytuł II rozdział 4. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 127 § 2 k.p.a. wyrażające się w nieustosunkowaniu się przez Prezesa Agencji do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie za pełnowartościowy dowód w sprawie raport z czynności kontrolnych z dnia 24 lipca 2009 r. mimo, iż został on sporządzony z uchybieniem art. 31 ust. 6 ustawy PROW bowiem nie został podpisany przez inspektorów przeprowadzających kontrolę, - art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków tj. [...] [...] oraz [...] [...] na okoliczność skoszenia łąki w dniu 26 lipca 2009 r. z zachowaniem terminu na wykonanie takich prac, - art. 9 i art. 10 k.p.a. wyrażające się w braku umożliwienia stronie ustosunkowania się do treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wobec zaniechania zarówno przez organ I jak i II instancji zawiadomienia strony o zgromadzeniu całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie i umożliwienia przed wydaniem decyzji zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż skarga jest zasadna. Przede wszystkim wskazać należy, że w przeprowadzonym ponownie postępowaniu organy nadzoru, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2098/11. W powyższym wyroku wskazano, iż w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się więc wyłącznie na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem takiej decyzji. Innymi słowy badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. NSA wyjaśnił, iż do rażącego naruszenia prawa może niewątpliwie dojść również na tle przepisów procesowych, niemniej jednak, co wymaga podkreślenia, przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Stąd też, w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, co wymaga przekonywującego uzasadnienia. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. NSA zauważył, iż organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym powołał się na okoliczności, które nie zostały wskazane w treści decyzji przyznającej płatność ONW, lecz, jak należy przypuszczać wynikają z innych materiałów dowodowych będących w posiadaniu organu. Prowadzi to do wniosku, że na etapie postępowania nadzwyczajnego organ dokonał nowych ustaleń faktycznych, ograniczając się przy tym do wskazania przepisów materialnych i procesowych regulujących postępowanie pomocowe. Sąd podkreślił, iż w literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. Tym samym decyzja dotknięta jest wadą istotną jedynie wówczas, gdy tkwi ona w samej decyzji, a więc, gdy można ją wywieść wprost z samej treści decyzji. Z tego też względu skuteczne powołanie się na wady decyzji, w istocie oznacza możliwość dostrzeżenia ich poprzez proste zastawienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego z przepisami prawa. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, w szczególności treści uzasadnień decyzji organów obu instancji stwierdzić należy, że wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w powyższym wyroku, rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru nie zastosowały się do nich. Istotne dla sprawy ustalenia faktyczne zostały bowiem dokonane w oparciu o raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności z dnia 26 lipca 2010 r. (data przekazania kopii raportu). Zatem organy nadzoru, wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania, dokonały nowych ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy, który powstał po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności. Ponadto, wbrew wskazaniom Sądu, organy nadzoru w wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzjach nie zawarły przekonywujących uzasadnień dlaczego stwierdzone naruszenia przepisów proceduralnych mogą być kwalifikowane jako rażące. Brak jest również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji umotywowania stanowiska organu nadzoru, iż decyzja, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wywołuje skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Ze wskazanych wyżej powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdzone uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2098/11.