V SA/Wa 507/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia ... stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę W dniu 5 czerwca 2004 r. S. J. (dalej: beneficjent, producent rolny, strona, skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (płatność OB) do gruntów rolnych na 2004 rok. Decyzją nr ... z dnia ... grudnia 2004 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatności na 2004 rok w wysokości ... zł, w tym: JPO w wysokości ... zł, UPO w wysokości ... zł. Płatność została zrealizowana w dniu 11 stycznia 2005 r. W związku ze złożonym przez W. K. wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej w Biurze Powiatowym ARiMR w G., w ramach którego zostały przedłożone oświadczenia W. K. z dnia ... września 2010 r. oraz z dnia ... lutego 2012 r., a także oświadczenie S. J. z dnia ... lutego 2012 r., wskazujące na to, że faktycznym użytkownikiem działek o numerach: ... deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2004 nie był S. J., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. postanowieniem z dnia ... stycznia 2013 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia ... grudnia 2004 r. w sprawie przyznania S. J. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją nr ... z dnia ... lutego 2013 r. uchylił decyzję z dnia ... grudnia 2004 r. oraz odmówił beneficjentowi przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, nakładając na niego sankcje wieloletnie. Odwołując się od powyższej decyzji beneficjent wskazał, że wnosi o uchylenie decyzji, ponieważ mimo, iż wnioskował dla siebie o płatność do gruntów W. K., to pieniądze uzyskane z tego tytułu przekazał mu osobiście w całości, co W. K. potwierdził w oświadczeniu. Wniósł o cofnięcie tylko płatności dotyczących działek W. K. czyli nr: ... gdyż pozostałe działki były jego własnością. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją nr ... z dnia ... marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził wydanie decyzji z dnia ... grudnia 2004 r. z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie na niemożność uchylenia przedmiotowej decyzji z powodu upływu 5-letniego terminu liczonego od dnia jej doręczenia adresatowi. Organ wskazał, iż płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 powinny zostać beneficjentowi odmówione. Stwierdził także, że decyzja powinna zostać wydana w oparciu o powierzchnię stwierdzoną, po wykluczeniu działek nr ...(... ha). Łączna powierzchnia stwierdzona w ocenie organu powinna wynieść dla płatności JPO ... ha i dla płatności UPO ... ha. Organ powołał się na treść art. 5 § 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r., zgodnie z którym jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit. r rozporządzenia WE nr 2419/2001 jest większa niż 30 % wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana za dany rok. Jak zauważył organ, różnica w tym przypadku jest większa niż 30%, zatem płatność JPO powinna być odmówiona. Strona nie zaskarżyła powyższej decyzji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. zawiadomieniem z dnia 13 listopada 2013 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z dnia ... grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. na mocy decyzji nr ... z dnia ... listopada 2013 r. ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości ... zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości: ...zł, uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości: ... zł. Organ wskazał, że z powodu wyeliminowania z obrotu decyzji o przyznaniu płatności strona utraciła do nich uprawnienie. Kierownik Biura powołał się również na art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady EWG nr 3508/92, zgodnie z którym w przypadku dokonania płatności nienależnej rolnik zobowiązany jest do jej zwrotu. Organ rozważył także kwestie przedawnienia oraz działania w dobrej wierze, o którym mowa w art. 49 ust. 5 powyższego rozporządzenia. W wyniku odwołania beneficjenta sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, który decyzją z dnia ... stycznia 2014 r. Nr ... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia ... grudnia 2004 r. jest ostateczna w przedmiotowej sprawie, wobec czego należy uznać, że kwotę nienależnie pobranych płatności stanowi kwota przekazana na rachunek bankowy beneficjenta w dniu ... stycznia 2005 r. Organ omówił kwestię odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i wskazał, że ustalona kwota nienależnie pobranych płatności przekracza kwotę 100 euro, o której mowa w art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Dyrektor Oddziału zaznaczył, że skoro stosowne regulacje wspólnotowe przewidywały przyznanie płatności w wysokości określonej w zależności od zadeklarowanej powierzchni posiadanych gruntów rolnych, a jednocześnie normowały również przypadki, w których płatności nie przyznaje się wskutek stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku, to ich przyznanie i wypłacenie rolnikowi wbrew tym unormowaniom powoduje, że są one nienależne. Organ odwoławczy podkreślił, że ostateczność decyzji z dnia ... marca 2013 r. w administracyjnym toku instancji oznacza, że strona zgodziła się na poczynione przez organ ustalenia faktyczne i związane z tym konsekwencje. W oparciu o powyższe, w ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez beneficjenta środków finansowych, a następnie w dniu ... listopada 2013 r. wydał w tym przedmiocie decyzję, właściwie wskazując i określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane. Organ stwierdził, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. zasadnie uznał, że strona utraciła prawo do uzyskania płatności na rok 2004 i jest zobowiązana do ich zwrotu. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji w decyzji z ... listopada 2013 r. wprawdzie błędnie wskazał, że decyzja z dnia ... grudnia 2004 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, jednak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, jakie powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Dyrektor Oddziału wyjaśnił ponadto, że art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komicji WE Nr 2419/2001 nie ma zastosowania, ponieważ wypłata płatności bezpośrednich za rok 2004, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 11 stycznia 2005 r., natomiast decyzja z dnia ... listopada 2013 r. ustalająca stronie kwotę nienależnie pobranych płatności została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 2 grudnia 2013 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. W ocenie organu ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż beneficjent miał świadomość, że deklaruje do uzyskania płatności działki rolne, w zakresie których nie był faktycznym użytkownikiem. Podsumowując organ zaznaczył, że kwota płatności bezpośrednich przekazana na rachunek beneficjenta na podstawie decyzji z dnia ... grudnia 2004 r. jest płatnością nienależnie pobraną, jednak nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału beneficjent wniósł o uchylenie w całości tej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a. konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych wyrażonej m.in. w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej b. Art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WIS) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 poprzez niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie, iż skarżący działał w złej wierze, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a. art. 16 § 1 KPA, statuującego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, b. art. 145 §2 KPA poprzez podjęcie działań zmierzających do jego obejścia, c. art. 29 Ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy następuje kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j., dalej p.p.s.a.). Skarga analizowana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem decyzja będąca przedmiotem kontroli nie narusza przepisów prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR w Warszawie z ... stycznia 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z ... listopada 2013 r., w której ustalono wysokość nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Sąd oceniał działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonymi orzeczeniami. Kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia powiadomienia skarżącego o tym postępowaniu pismem z 13 listopada 2013 r. do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, tj. ... stycznia 2014 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnych ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych przeznaczonych na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu postępowanie, w wyniku którego stwierdzono o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z .. grudnia 2004 r. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z ... grudnia 2004 r. przyznano skarżącemu płatności z tytułu JPO i UPO za 2004 r. Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania wznowieniowego, Dyrektor Oddziału stwierdził wydanie decyzji z dnia ... grudnia 2004 r. z naruszeniem prawa. Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności bezpośrednich skarżącemu ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. Następnie rozstrzygnięcie to zostało utrzymane decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z ... stycznia 2014 r. Sąd nie uznał zawartego w skardze zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych z art. 64 Konstytucji RP za zasadny. Pełnomocnik skarżącego wywodzi owe prawa nabyte z decyzji przyznającej skarżącemu płatności bezpośrednie. Decyzja ta stała się wprawdzie ostateczna i nie mogła zostać uchylona w postępowaniu wznowieniowym, jak wskazuje Dyrektor Oddziału w decyzji z dnia ... marca 2013 r., jednak w tejże decyzji Dyrektor stwierdza wydanie decyzji przyznającej płatności z naruszeniem prawa. Ochrony praw nabytych nie naruszało wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, skoro, jak wskazał organ w ostatecznej decyzji (nie zaskarżonej przez skarżącego, a więc i prawomocnej) z dnia 25 marca 2013 r., decyzja powinna zostać wydana w oparciu o powierzchnię stwierdzoną, po wykluczeniu z niej działek rolnych nr ... Ponadto, powołany przez pełnomocnika skarżącego art. 64 Konstytucji dotyczy ochrony własności. Wskazać w tym kontekście należy, że jak wynika z akt administracyjnych, w odwołaniu od decyzji z dnia ... lutego 2013 r. skarżący wskazuje, że wnioskował dla siebie o płatności do gruntów stanowiących własność W. K.. Niezależnie od tego, czy skarżący następnie te płatności przekazywał W. K. słusznie organ wskazał, że płatności te były nienależne w odniesieniu do skarżącego. Zasadnie organ zastosował art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ponieważ z uwagi na art. 49 rozporządzenia Komisji WE 2419/2001 w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik obowiązany jest do jej zwrotu. Decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym stała się zatem podstawą ustalenia stanu faktycznego, w którym płatności do części areału nie należały się skarżącemu. Pełnomocnik skarżącego stwierdza ponadto, że "płatności należały się W. K." (strona 8. skargi). W odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi (dotyczącego naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. Sąd uznał, że organ trafnie uzasadnił w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie działał w dobrej wierze i w związku z tym zasadnie organ przyjął 10 letni termin przedawnienia. O prawidłowości takich ustaleń świadczy przede wszystkim to, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004 złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności bezpośrednich. Tym samym przez fakt złożenia wniosku skarżący potwierdził, że jest posiadaczem gruntów w nim wskazanych, jak również potwierdził znajomość przepisów określających zasady uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oraz przepisów, z których wynika, że w przypadku otrzymania płatności uznanych następnie za nienależne powstaje obowiązek zwrotu płatności nienależnie pobranych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 § 1 KPA wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Jak wskazano powyżej, Sąd w niniejszej sprawie nie mógł wypowiadać się co do tego postępowania, ponieważ jest ono postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Z tej przyczyny Sąd nie mógł też oceniać naruszenia art. 145 § 2 KPA, dotyczącego podstaw wszczęcia postępowania wznowieniowego. W ocenie Sądu prowadzone przez organy obu instancji postępowania dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przeprowadzone zostały prawidłowo. Beneficjent nie wykazał, że nie jest winny wykrytych nieprawidłowości. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.