V SA/Wa 508/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Marzenna Zielińska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2006 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) października 2006r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. K., utrzymał w mocy decyzję nr (...) z dnia (...) września 2006r., którą ZUS na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2, 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) odmówił G. K. umorzenia należności z tytułu: 1) składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika składek za okres 10/1999 -12/2000 w kwocie 30.158,29 zł; 2) składek na ubezpieczenia zdrowotne w części finansowanej przez płatnika składek za okres 09/1999 -12/2000 w kwocie 3.441,50 zł; 3) składek na Fundusz Pracy i FGŚP za okres 05/1999 -12/2000 w kwocie 5.486,91; 4) odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 12. 11.2003 r. w kwocie 40.733,00zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł m.in., że zgodnie z art. 115 §1 Ordynacji podatkowej, ZUS może przenieść odpowiedzialność za zobowiązania spółki na wspólników, którzy odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i z pozostałymi wspólnikami za zaległości spółki i wspólników wynikające z działalności spółki. Art. 115 § 2 pozwala przenieść odpowiedzialność na byłego wspólnika za zaległości spółki powstałe w okresie, w którym był wspólnikiem. Odpowiedzialność osobista wspólnika za zobowiązania spółki trwa nadal również w razie rozwiązania spółki. Prezes ZUS zwrócił uwagę, że w okresie od 05/1999, 07/1999 - 12/2000 spółka nie opłacała składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy, chociaż nie podnoszono, aby w ww. okresach nie osiągała dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej lub aby miały miejsce szczególne sytuacje, które mogłyby choć w części uzasadnić niewykonywanie obowiązku odprowadzania składek do ZUS przez tak długie okresy. Ponadto Prezes ZUS stwierdził, że w okresie nie opłacania składek G. K. jako wspólnik spółki nie podjął żadnej próby spłaty zadłużenia. Poinformował też, że wszystkie podmioty będące płatnikami składek muszą samodzielnie ponosić ciężar pełnego finansowania swojej działalności i w związku z tym są zobowiązane do terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, jak również że ZUS może dochodzić należności z tytułu składek zgodnie z art. 24 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy w terminie 10 lat, licząc od dnia w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5 - 5d. W tym okresie sytuacja materialna G. K. może ulec zmianie. G. K., skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o umorzenie należności spółki ((...)) przeniesionych na niego jako byłego wspólnika. Zarzucił, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone było wadliwie, gdyż ograniczyło się do jednej krótkiej rozmowy z pracownicą oddziału i wypełnienia jednego druku, z których to okoliczności nie wynika całość sytuacji byłych wspólników i powody dla których powstały należności wobec ZUS. Stwierdził, że nie jest prawdą, że wspólnicy nie zrobili nic dla uregulowania składek, gdyż w okresie powstawania zaległości wspólnicy wskazali sposób zaspokojenia należności ujawniając majątek spółki o wartości znacznie przekraczającej zobowiązania. Polegało to na wyrażeniu zgody na ustanowienie hipoteki na nieruchomości, która nie miała żadnych obciążeń, a ZUS ("w swej niezrozumiałej indolencji") nie skorzystał z takiego zabezpieczenia należności. G. K. zakwestionował również słuszność argumentu, że sytuacja materialną wspólników może ulec zmianie, gdyż od chwili zaprzestania działalności gospodarczej wspólnicy pozostają bez pracy i tylko dzięki dobrej woli rodziny i przyjaciół egzystują. Jego zdaniem, przypuszczenia o zmianie sytuacji materialnej, choć bardzo oczekiwane przez wspólników, graniczą z rzeczywistością wirtualną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że z kwestionariusza o stanie majątkowym z dnia (...).08.2006 r. wynika, że G. K. nie posiada żadnych źródeł utrzymania i nie jest właścicielem nieruchomości oraz ruchomości, które przedstawiałyby wartość handlową, jednakże ww. okoliczności w ocenie Zakładu nie uzasadniały umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W szczególności, jak podkreślił Prezes ZUS, fakt braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności i wynikający z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych 10 letni okres przedawnienia należności z tytułu składek, w czasie którego sytuacja dłużników może ulec zmianie, spowodowały odmowne rozpatrzenie wniosku poprzez wydanie decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i stosuje środki określone w ustawie. Oznacza to, że z urzędu Sąd bada legalność wydanych decyzji administracyjnych, natomiast sam co do zasady nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, stąd też nie mógł orzec o umorzeniu należności - o co wnosił G. K. w skierowanej do Sądu skardze.. Ponadto wymaga podkreślenia, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co m.in. oznacza, iż ma on obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem (decyzją, postanowieniem) z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, zaś podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, ponieważ stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Istotą niniejszej sprawy jest kwestia odmowy umorzenia należności dłużnika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki występowania całkowitej nieściągalności określa w sposób wyczerpujący art. 28 ust. 3. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w przypadku gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, o czym stanowi § 3 ust. 1, wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b ww. ustawy, rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Należy przy tym zauważyć, że decyzje oparte na przepisie art. 28 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają charakter uznaniowy, albowiem organ (ZUS) "może", ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek nawet wówczas, gdy zachodzą wynikające z tego przepisu przesłanki (por. też uchwałę SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II 4206/04, OSNP 2004/16/285). Zależy to od uznania organu, który poza przesłankami wynikającymi z art. 28 i przepisów wykonawczych może też kierować się innymi względami, np. słusznościowymi, celowościowymi, fiskalnymi itp., i tego typu decyzja w przypadku negatywnego załatwienia wniosku w zasadzie wymyka się spod kontroli Sądu, która jest sprawowana, jak już wspomniano, pod względem zgodności z prawem. Praktycznie więc Sąd nie ma możliwości ustosunkowania się do tego, jakim względom należało dać w danej sytuacji prymat. Każdorazowo decydują o tym okoliczności konkretnego przypadku. Jednakże należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych "w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej". Oznacza to, że również postępowanie administracyjne prowadzone w zakresie umarzania należności na podstawie art. 28 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podlega ogólnym zasadom i standardom rzetelnej procedury i, poza odstępstwami określonymi przepisami tej ustawy, nie ma w tym zakresie wyłączeń dotyczących stosowania zarówno przepisów dotyczących zasad ogólnych, jak i np. art. 77, czy też 107 kpa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy nie wykonały w sposób właściwy wynikającego z art. 7 kpa obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również wynikającego z art. 77 § 1 kpa obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonania jego oceny zgodnie z art. 80 kpa. Ponadto- wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 1 i § 3 kpa - uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie w ogóle nie zawiera uzasadnienia faktycznego, a uzasadnienie prawne, mimo obszernego przytoczenia przepisów prawa, bez ich odniesienia do ustaleń faktycznych, w żaden sposób nie wyjaśnia podstawy prawnej tej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych m.in. całkowicie pominął fakt, że z kwestionariusza o stanie majątkowym z dnia 07.08.2006 r. wynika, że G. K. "nie posiada żadnych źródeł utrzymania i nie jest właścicielem nieruchomości oraz ruchomości, które przedstawiałyby wartość handlową", o czym wspomniał dopiero w odpowiedzi na skargę, kwitując to stwierdzeniem, że, okoliczności te w ocenie Zakładu nie uzasadniały umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, jak również nie odniósł się do żadnych okoliczności i argumentów przedstawionych przez G. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k.86-85 akt adm.), w tym także do jego stwierdzenia, że "w wyniku prowadzonego postępowania upadłościowego Syndyk Masy Upadłościowej zabezpieczył i sprzedał cały majątek ruchomy i nieruchomy spółki cywilnej oraz zgodnie z przepisami prawa majątek odrębny wspólników, czyli mój osobisty". Sądząc z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, główną (a w zasadzie jedyną) przesłanką, jaką kierował się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, było to, że ZUS "może dochodzić należności z tytułu składek zgodnie z art. 24 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy w terminie 10 lat, licząc od dnia w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5 - 5d", oraz że "w tym okresie" sytuacja materialna G. K. "może ulec zmianie". Nie wiadomo jednak, na czym Prezes ZUS oparł swoje przypuszczenie, że w tym okresie (10 lat ?) sytuacja skarżącego może ulec zmianie, skoro - jak podaje skarżący - ma już ponad pięćdziesiąt lat i mimo starań od blisko pięciu lat pozostaje bez pracy, zostali wraz z żoną wpisani do rejestru dłużników niewypłacalnych, co stanowi barierę dla ewentualnej pracy i prób poprawy sytuacji materialnej rodziny, komornicy sądowi umarzają postępowania egzekucyjne z uwagi na "niewypłacalność dłużnika" (k. 85 akt adm.). Żadna z tych okoliczności nie została przez organ ani zbadana ani oceniona, stąd też jego konstatację o możliwej zmianie (poprawie) sytuacji materialnej skarżącego należy uznać za całkowicie gołosłowną i nie znajdującą oparcia w wynikającym z akt sprawy materiale dowodowym. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji nawet nie określił jasno, o jaki okres możliwości dochodzenia przez ZUS należności chodzi w przypadku skarżącego, gdyż ogólnikowo podał jedynie, że "w terminie 10 lat, licząc od dnia w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5 - 5d". Należy przy tym zauważyć, że to właśnie "długi okres dochodzenia należności, w którym sytuacja materialna wspólników może ulec zmianie" został wskazany w decyzji pierwszoinstancyjnej jako podstawowy argument mający przemawiać za odmownym załatwieniem wniosku skarżącego o umorzenie należności (k. 80 akt adm.; u dołu, jak również w stanowisku na k. 76). Natomiast m.in. w Postanowieniu w sprawie stanowiska wierzyciela nr (...) z dnia (...).02.207 r. (załączonym do akt sądowych k. 42) ZUS, polemizując ze stanowiskiem skarżącego co do trzyletniego okresu przedawnienia, powołał się na to, że "zgodnie z art. 24 ust. 5d powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat...". Świadczy to, że Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji nie tylko nie poczynił stosownych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności i argumentów, lecz również zaniechał stosownej analizy i oceny przepisów prawa, które winny mieć zastosowanie do sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, a które przesądziły o wydaniu niekorzystnej dla niego decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien przeanalizować wszystkie podniesione wyżej okoliczności, tak w kwestii ustaleń faktycznych, jak i mających zastosowanie w odniesieniu do sytuacji skarżącego przepisów prawa, i dokonać ich oceny z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Powinien również odnieść się do treści postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia (...).08.2003 r., który umorzył "postępowanie upadłościowe G. K. i Z. N. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą..."(...)" spółka cywilna w B." (k.21 akt adm.) z powołaniem się na przesłanki z art. 218 § 1 pkt 1 prawa upadłościowego, biorąc przy tym równocześnie pod uwagę, że w owym czasie (do 1 lipca 2004r.) art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych stanowił, że całkowita nieściągalność zachodzi m.in. wówczas, gdy sąd "...umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 218 §1 pkt 1 i § 2..." prawa upadłościowego (z 1934 r.). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.