V SA/Wa 51/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA - Dorota Brzozowska ( spr.), Protokolant - ref. Katarzyna Laskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Burmistrza Gminy [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Burmistrza Gminy [...] (dalej: "skarżący") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW" lub "organ odwoławczy") z dnia [...]listopada 2021 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Regionalny" lub "organ regulacyjny") z dnia [...]sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]na okres 3 lat. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...]marca 2021 r., do organu regulacyjnego wpłynął wniosek Samorządowego Zakładu Budżetowego w [...]o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...]. Organ regulacyjny, w celu dokonania oceny, analizy i weryfikacji wniosku pismem z dnia [...]marca 2021 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia korekty, informacji i dokumentów. W odpowiedzi, dnia [...]kwietnia 2021 r. do organu regulacyjnego wpłynął skorygowany oraz uzupełniony o dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty wniosek taryfowy. Dnia [...]kwietnia 2021 r. do organy regulacyjnego wpłynęło pismo Samorządowego Zakładu Budżetowego w [...]informujące o jego ciężkiej sytuacji finansowej. W odpowiedzi na zawiadomienie z dnia [...]kwietnia 2021 r., Samorządowy Zakład Budżetowy w [...]w piśmie z dnia [...]maja 2021 r. zawarł wyjaśnienia i dodatkowe informacje dotyczące złożonego wniosku. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Dyrektor Regionalny odmówił zatwierdzenia ww. taryfy. Jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy w zakresie zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy poprzez skorygowanie wartości cen usług za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków dla wszystkich grup odbiorców usług w trzyletnim okresie obowiązywania nowej taryfy, w oparciu o przeprowadzoną prawidłową kalkulację cen i stawek opłat. W dniu [...] czerwca 2021 r. do organu regulacyjnego wpłynął wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...]na okres 3 lat. Wezwaniem z dnia [...] czerwca 2021 r. organ regulacyjny wezwał Samorządowy Zakład Budżetowy w [...]do przedłożenia korekty, informacji i dokumentów potrzebnych do dokonania oceny, analizy i weryfikacji wniosku, które to dnia [...]lipca 2021 r. wpłynęły do organu. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2021 r. organ regulacyjny działając na podstawie art. 24b ust. 1, 24c ust. 3 oraz 27a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej : "uzzwoś") odmówił zatwierdzenia taryfy. W uzasadnieniu stwierdził, że planowany wzrost cen i stawek opłat dla odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków są zbyt gwałtowne. Zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 472, dalej "rozporządzenie") przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno tak planować koszty na trzyletni okres obowiązywania taryf, aby nie powodować nagłych, drastycznych wzrostów cen i stawek opłat. Samorządowy Zakład Budżetowy w [...]wypełnia należące do zadań własnych gminy obowiązki określone w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, które są zaliczane do zadań użyteczności publicznej. Stąd też w ocenie organu regulacyjnego należy uznać, że skarżący planując nową taryfę naruszył zasadę ważnego interesu społecznego i słusznego interesu publicznego. W piśmie z dnia [...]sierpnia 2021 r. Samorządowy Zakład Budżetowy wniósł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]maja 2021 r. oraz odwołanie od decyzji z dnia [...]sierpnia 2021 r. Dnia [...]sierpnia 2021 r. został sporządzony akt przekształcenia Samorządowego Zakładu Budżetowego w [...]w Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółkę z o. o. z siedzibą w [...], a dnia [...]września 2021 r. spółka została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego. Decyzją z dnia [...]listopada 2021 r. nr [...]Prezes PGW odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu regulacyjnego z dnia [...]maja 2021 r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]listopada 2021 r. Prezes PGW, utrzymał w mocy decyzję organu regulacyjnego z dnia [...]sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, organ I instancji w sposób właściwy przeprowadził postępowanie. Podniósł, iż organ regulacyjny wskazując na gwałtowność wzrostu cen i stawek opłat nie wykreował odrębnego kryterium oceny wniosku taryfowego. Wytłumaczył, iż pojęcie " gwałtowny wzrost" należy rozumieć synomicznie do "nagłego zwrotu", "wysokiego wzrostu", czy "drastycznego wzrostu". Podkreślił, iż zarówno organ regulacyjny jak i Prezes PGW stoją na straży interesu społecznego, aby odbiorcy nie ponosili zbyt wygórowanych opłat za usługi wodociągowo- kanalizacyjne. Przypomniał, że dla gospodarstw domowych wniosek taryfowy zakładał wzrost cen 1m3 pobranej wody o prawie 30% w pierwszym okresie obowiązywania nowej taryfy, a w ciągu całego okresu jej obowiązywania na poziomie 34% w stosunku do ceny aktualnej. Opłata abonamentowa dla gospodarstw domowych w pierwszym okresie nowej taryfy przewidywała wzrost o ponad 160%, a w ciągu całego okresu o ponad 170%. W odniesieniu do zbiorowego odprowadzania ścieków wnioskodawca zaplanował wzrost cen 1 m3 dla odbiorców z grupy TGOŚ 1 o ponad 23% w pierwszym okresie, a w ciągu całego okresu obowiązywania o ponad 28% w stosunku do aktualnej ceny. Nie budzi też jego wątpliwości przedstawienie wzrostu cen w procentach, jest to powszechna praktyka Dyrektorów RZGW w całej Polsce. Nie zasadne, w jego ocenie jest porównanie dokonane przez wnioskodawcę wzrostu cen i stawek opat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków do wzrost średniego wynagrodzenia za pracę z roku 2018 oraz roku 2021. Nie ma też znaczenia podnoszone przez skarżącego nawiązanie do wysokości cen i stawek tychże opłat, obowiązujących w innych gminach. W skardze na decyzję Prezesa PGW Burmistrz Gminy [...]zarzucił naruszenie: 1)art. 24b ust. 1, art. 24c ust. 3 i art. 27a ust. 1 uzzwzoś poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w efekcie odmowę zatwerdzenia taryfy w sytuacji: a) organ nie zakwestionował w decyzji celowości poniesienia jakiegokolwiek konkretnego kosztu wskazanego we wniosku/uzasadnieniu przez wnioskodawcę, b) bezzasadnego powołania się przez organ na przepisy podustawowe § 3 i § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, pomimo, iż w świetle ww. przepisów ustawy organ dokonuje oceny projektu taryfy oraz uzasadnienia pod względem zgodności z przepisami ustawy (a więc nie rozporządzenia), a także prawa wodnego, 2) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania do organów władzy publicznej, 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa PGW Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu regulacyjnego o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej: uzzwzoś). Zgodnie z art. 2 pkt 12 uzzwzoś taryfa jest zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Taryfa ustalana jest na okres 3 lat (art. 20 ust. 1 uzzwzoś), a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług (ust. 2). Jak wynika z art. 20 ust. 3 uzzwzoś ceny i stawki określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnić kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia; 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia, w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienia (art. 24 b ust. 1-4 uzzwzoś). Wedle art. 24c ust. 1 uzzwzoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku: 1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie, pod względem zgodności z: a) przepisami uzzwzoś, b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwzoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwzoś, tj.: - zatwierdza taryfę - w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny, - odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnianie wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawny - w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy. We wniosku z dnia [...]czerwca 2021 r. (data wpływu do organu) Samorządowy Zakład Budżetowy przedstawił projekt taryfy wraz z uzasadnieniem, który został zmodyfikowany na podstawie wezwania organu regulacyjnego z dnia [...]czerwca 2021 roku. Organ I instancji odmówił zgody na obowiązywanie nowej taryfy wskazując wyłącznie na konieczność ochrony odbiorców przed gwałtownym wzrostem cen i stawek opłat. Zwrócił uwagę między innymi na to, że dla gospodarstw domowych zaplanowano wzrost cen 1 m³ pobranej wody o ponad 30% w pierwszym okresie obowiązywania nowej taryfy, natomiast w ciągu całego okresu obowiązywania nowej taryfy planowany jest wzrost cen 34% w stosunku do ceny aktualnie obowiązującej, czyli z 3,25 zł na 4,28 zł. Natomiast średnia cena dostawy wody dla gospodarstw domowych na terenie innych gmin z właściwości miejscowej Dyrektora RZGW w [...]wynosi 3,16 zł. Natomiast w przypadku zbiorowego odprowadzania ścieków z grupy TGOŚ1 zaplanowano wzrost cen 1 m³ odprowadzanych ścieków w ciągu całego okresu obowiązywania nowej taryfy o prawie 28% w stosunku do ceny aktualnie obowiązującej, czyli z ceny 4,41 zł na 5,66 zł. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że nie dopatrzył się uchybień zarzucanych przez skarżącego i uznał za właściwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego przeprowadzoną przez organ I instancji. Zdaniem Sądu Prezes PGW nie do odniósł się w sposób wyczerpujący i przekonywujący, w szczególności, mimo zarzutów podniesionych w tym zakresie, nie wskazał jednoznacznie, które z przedłożonych z wnioskiem taryfowym i jego korektami dokumentów i wyjaśnienia wnioskodawcy uznał za niewystarczające, niepoprawne, niecelowe i jakie są podstawy twierdzenia, że projektowana wysokość cen i stawek opłat nie zapewnia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego stwarza, zdaniem Sądu jedynie pozory ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z art. 15 k.p.a. Organ wskazuje na swoją rolę strażnika interesu społecznego, ale uzasadnienia merytorycznego w tym zakresie właściwie nie ma, nie zostało poparte jakąkolwiek argumentacją, jak również stosownymi przepisami. Zawiera jedynie polemikę z niektórymi argumentami podniesionymi w odwołaniu przez wnioskodawcę. Decyzja organu II instancji nie zawiera również żadnego czytelnego stanowiska w zakresie odniesienia się do danych z dokumentów, wyjaśnień załączonych przez wnioskodawcę do wniosku o zatwierdzenie taryfy, co powoduje, że zasadniczo zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu. Nie realizuje też zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu". Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych, gdyż wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać u niej powstaniu przekonania, że decyzja chociaż odmowna – jest zasadna, gdyż w danej sytuacji organ nie mógł postąpić inaczej. Zdaniem Sądu, lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy ograniczył się do podzielenia stanowiska organu regulacyjnego, a stanowisko (częściowe) wnioskodawcy w odwołaniu uznał za nieuzasadnioną polemikę. Tymczasem powinnością organu było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, stosownie do art. 15 k.p.a., w tym rozprawienia się z argumentacją przedstawioną w odwołaniu, na zasadność kosztu zaprojektowanych cen w taryfie. Zabrakło zatem konkretnej argumentacji potwierdzającej lub negującej przyczyny jakie legły u podstaw decyzji odmownej organu regulacyjnego. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu decyzji brak jest wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez wnioskodawcę w odwołaniu argumenty. Prowadzone postępowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych milczeniem argumentów odwołania, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym sąd nie mógł prawidłowo ocenić całokształtu sprawy i poddać jej ocenie zgodności z prawem. Tymczasem wskazane okoliczności mogą mieć zasadniczy wpływ na ustalenie taryfy dla zbiorowego odprowadzenia ścieków. Zgodnie już z wspomnianym art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie uczynił. Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty stron podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na marginesie Sąd wskazuje, iż rozporządzenie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie. Organ winien także ustosunkować się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu, z odniesieniem się do przepisów prawa i materiału dowodowego zebranego w sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji o uchyleniu decyzji zaskarżonej. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.