V SA/Wa 516/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] Minister Rozwoju Regionalnego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w imieniu M.L. od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wydanej w sprawie dofinansowania projektu "[...]" w ramach działań Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu społecznego, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty w wysokości 20 000 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2009 r. Wojewódzki Urząd Pracy w O. pełniący funkcję instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) zawarł z M.L. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "E." w O. Umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. W § 20 ust. 1 zawartej umowy ustalono, że przy realizacji zamówień przekraczających równowartość kwoty 14.000 euro M.L. zobowiązany jest do stosowania zasady konkurencyjności obejmującej między innymi obowiązek wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców i równoczesnego zamieszczenia tego zapytania ofertowego na jego stronie internetowej i w jego siedzibie. Jednocześnie w § 20 ust. 2 umowy wskazano, że wartość zamówienia o którym mowa w § 20 ust. 1 ustalana jest zgodnie ze średnim kursem złotego do euro, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W okresie 26-29 lipca 2010 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Pośredniczącej przeprowadził kontrolę doraźną m.in. projektu pn. "[...]" realizowanego na podstawie Umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W trakcie kontroli ustalono, że przy realizacji ww. projektu nie zastosowano zasady konkurencyjności opisanej w § 20 Umowy o dofinansowanie w zakresie wyboru dostawcy wyżywienia dla uczestników szkoleń pomimo, że wartość zamówienia obejmującego zorganizowanie wyżywienia dla uczestników szkoleń wyniosła 67.200 zł brutto (tj. 55.081,97 zł netto) co stanowiło równowartość kwoty 14.207 euro netto. Ustalono również, iż M.L. nie upublicznił zamówienia obejmującego przeprowadzenie szkolenia w zakresie modułu komputerowego. W dniu 19 listopada 2010 r. Instytucja Pośrednicząca przesłała M.L. pismo nr [...] wraz z zaleceniami pokontrolnymi nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W ocenie Instytucji Pośredniczącej cały wydatek w kwocie 67.200 zł poniesiony przez Beneficjenta na zamówienie obejmujące wyżywienie bez zastosowania zasady konkurencyjności jest niekwalifikowalny oraz uznała, że niekwalifikowalny jest także wydatek w kwocie 20.000 zł stanowiący 25 % kwoty wydatku poniesionego przez Beneficjenta na realizację zamówienia obejmującego przeprowadzenie szkolenia w zakresie modułu komputerowego oraz przeprowadzenie rekrutacji uczestników szkoleń. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewódzki Urząd Pracy w [...] wezwał M. L. do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków dofinansowania. Następnie wobec braku reakcji na ww. wezwanie w dniu [...] marca 2011 r. Wojewódzki Urząd Pracy w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez Beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania w postaci dotacji wypłaconej mu na podstawie ww. Umowy z dnia [...] grudnia 2009. Decyzją nr [...] z [...] października 2011 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] określił M.L. wysokość środków dofinansowania w postaci dotacji przypadających do zwrotu na kwotę łączną 87.200 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwoty 21.450 zł za okres od 21 grudnia 2009 r. do dnia zapłaty oraz od kwoty 65.750 zł za okres od 27 kwietnia 2010 r. do dnia zapłaty, wypłaconych na podstawie ww. umowy o dofinansowanie projektu "[...]". W uzasadnieniu decyzji przytoczono ustalony stan faktyczny sprawy szeroko odnosząc się do dowodów stanowiących podstawę jego ustalenia. Powołano również treść przepisów prawa mających zdaniem organu zastosowanie w sprawie. W ocenie organu w świetle poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości, iż M.L. przy dokonywaniu zakupu wyżywienia dla uczestników projektu nie zastosował zasady konkurencyjności a przy zlecaniu usługi na przeprowadzenie szkolenia w zakresie modułu komputerowego nie wykonał wynikającego z tej zasady obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego. Organ I instancji stwierdził, iż cały wydatek w kwocie 67.200 zł poniesiony przez Beneficjenta na wyżywienia uczestników projektu oraz część wydatku w kwocie 20.000 zł poniesionego przez niego na szkolenie w zakresie modułu komputerowego stanowią wydatki, które zostały poniesione z naruszeniem obowiązujących procedur w rozumieniu art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 30 maja 2005 r. dlatego też zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy środki na dofinansowanie, które zostały poniesione na te wydatki podlegają zwrotowi przez Beneficjeta na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] wraz z określonymi odsetkami. Pismem z dnia 8 listopada 2011 r. M.L. odwołał się od ww. decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że wartość kwestionowanego wyżywienia dla uczestników szkolenia wyniosła 67.200 zł podczas gdy w rzeczywistości wartość ta wynosiła 57.600 zł brutto. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, iż na konkurs w dniu 28 maja 2009 r. został złożony wniosek, gdzie przez omyłkę został źle wpisana kwota przeznaczona na wyżywienie uczestników szkolenia (67.200 zł) i jednocześnie błędnie została określona w tym wniosku kwota przeznaczona na dojazdy uczestników projektu (57.600). Wskazane kwoty zostały omyłkowo zamienione. W ocenie strony odwołującej beneficjent przy wyborze podmiotu zapewniającego wyżywienie uczestników szkolenia nie zastosował trybu zapytania ofertowego, gdyż był w usprawiedliwionym błędzie co do nieprzekroczenia poziomu równowartości kwoty 14.000 euro z powodu zastosowania do przeliczeń błędnego kursu waluty euro. Rozpoznając ww. odwołanie Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu kwoty 20.000 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono stan faktyczny ustalony w sprawie, treść zarzutów powoływanych w złożonym odwołaniu oraz ocenę organu podjętą w tym zakresie. Odnosząc się do powoływanych zarzutów Organ odwoławczy wskazał m.in. iż odwołujący nie był uprawniony do swobodnego wyboru wykonawcy, nawet jeśli z jego punktu widzenia podjęte działanie wynikało z racjonalnych przesłanek. Zgodnie z wiążącymi go umownymi ustaleniami zobowiązany był bowiem do przeprowadzenia procedury mającej na celu zapewnienie równego, konkurencyjnego i przejrzystego dostępu do podmiotów istniejących na rynku do realizacji zamówień publicznych. Organ odwoławczy wskazał również, iż odwołujący przeliczał kwotę 67.200 nie zaś 57.600 zł wskazywaną później jako właściwą. W ocenie organu wyjaśnienia odwołującego nie są zatem spójne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do kwestii braku upublicznienia zapytania ofertowego dotyczącego szkolenia komputerowego Organ II instancji wyjaśnił, iż w toku postępowania administracyjnego w wykonaniu zobowiązania sformułowanego przez organ I instancji, odwołujący się okazał wydruk z własnej strony internetowej zawierającej ogłoszenie w przedmiocie zapytania ofertowego. W ocenie IŻ PO KL - z uwagi na fakt, że organ I instancji nie przeprowadził dowodu na okoliczność ustalenia prawdziwości okazanego dokumentu oraz ze względu na wskazywaną przez Odwołującego w uwagach do informacji pokontrolnej gotowość do okazania dokumentu i brak działań WUP w tej kwestii na etapie procedury kontradyktoryjnej – niezasadne jest uznanie części wydatków poniesionych na szkolenia komputerowe za niekwalifikowalne. W skardze z dnia [...] stycznia 2012 r. na ww. decyzję organu II instancji, M. L. wniósł o jej uchylenie w zakresie obowiązku zwrotu kwoty 67.000 wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie w sprawie sankcji z tytułu przekroczenia przy wnioskowanym zamówieniu kwoty 14.000 euro podczas gdy przekroczenie to wynosiło jedynie 207 euro, oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw m.in. poprzez niezachowanie proporcji w uwzględnieniu interesu społecznego oraz interesu indywidualnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Stan faktyczny ustalony w sprawie w zasadzie jest pomiędzy stronami bezsporny i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Skarżący jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą złożył w konkursie organizowanym przez Wojewódzki Urząd Pracy w [...], wniosek o dofinansowanie projektu ze środków unijnych. Strony zgadzają się co do tego, iż Skarżący wbrew obowiązkowi wskazanemu w treści § 20 Umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr POKL.06.01.01-16-32/09-00 nie zastosował zasady konkurencyjności. Strony zgodne są również co do tego, iż w ramach realizacji przedmiotowego projektu Skarżący poniósł wydatki z tytułu wyżywienia uczestników projektu w kwocie 67.200 zł. Jednakże w ocenie Skarżącego ze względu na nieznaczne przekroczenie limitu skutkującego zastosowaniem zasady konkurencyjności (kwota 207 euro) wymierzona przez organ sankcja w postaci zwortu całości kwestionowanego wydatku pozostaje w sprzeczności z zasadą proporcjonalności. Nadto Skarżący podniósł, iż ze względu na wadliwie zawiadomienie go pismem z dnia 18 marca 2011 r. miał on ograniczone prawo czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Mając zatem na uwadze stanowiska stron oraz treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa przede wszystkim zbadać należało czy przyczyny i motywy przekroczenia kwoty 14.000 euro w ramach zakwestionowanego przez organ wydatku, odnieść mogły skutek w zakresie obowiązku zastosowania zasady konkurencyjności. Przechodząc do wyjaśnienia stanowiska Sądu wskazać należy, iż w dokumentacji konkursowej (Wymagania konkursowe, pkt 2.10. Zasada konkurencyjności) zawarty był opis warunków jakie muszą być spełnione, aby wydatek został uznany za konkurencyjny przy zamówieniach powyżej 14.000 euro i sposób przeliczania kursu euro celem ustalenia wartości zamówienia. Następnie w umowie o dofinansowanie, którą Skarżący podpisał w dniu 8 grudnia 2009 r. w § 20 znajduje się zapis nakładający na Skarżącego obowiązek zastosowania zasady konkurencyjności przy realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14.000 euro. Na mocy tej samej umowy § 3 ust. 4 Skarżący zobowiązał się do dokonywania wydatków zgodnie z obowiązującą treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL). W przedmiotowych wytycznych warunkiem kwalifikowalności wydatku dokonanego ze środków projektu jest m.in. dokonanie wydatku zgodnie z zasadą konkurencyjności (Wytyczne, rozdział 3 Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, pkt 8). W kontekście przytoczonych powyżej odniesień, w pełni zasadne jest prezentowane przez organ administracyjny stanowisko o małej wiarygodności wyjaśnień Skarżącego dotyczących nieświadomości co do zasad przeliczania poniesionych wydatków wg kursu euro. Dodać także należy, iż stanowisko Skarżącego w omawianym zakresie ewoluowało w toku prowadzonego postępowania. Na na etapie odwołania Skarżący argumentował bowiem, że nie był zobowiązany do zastosowania zasady konkurencyjności, gdyż kwota zamówienia nie przekroczyła progu 14.000 euro (odwołanie pkt 1 b str. 2), natomiast na etapie skargi wskazywał już, iż zastosowana przez organ sankcja jest rażąco za wysoka w stosunku do przekroczenia wyznaczonego limitu wydatku zaledwie o 207 euro. Pamiętać tutaj należy, iż z treści wniosku o dofinansowanie wynika, że Skarżący realizował kilka projektów w ramach PO KL, więc posiadał w tym obszarze doświadczenie. Dlatego też analizując działania Skarżącego w przedmiotowym projekcie, nie można uznać, że działał on w niewiedzy i nieświadomości. Ponadto kwestie związane z rzekomą pomyłką kwot przeznaczonych w budżecie na szkolenia i wyżywienie nie znajdują oparcia w ustalonym stanie faktycznym. Skarżący złożył w maju 2009 r. w ramach konkursu wniosek o dofinansowanie, gdzie oszacował w budżecie koszt wyżywienia na kwotę 67.200 zł. Następnie podpisał w dniu 9 października 2009 r. z wybranym przez siebie wykonawcą umowę na usługę w zakresie wyżywienie uczestników na kwotę 67.200 zł. Natomiast w dniu 8 grudnia 2009 r. (tj. 2 miesiące po umowie na wyżywienie uczestników) zawarł umowę o dofinansowanie, gdzie w budżecie koszt wyżywienia uczestników to kwota 67.200 zł. Podkreślić tutaj także należy, iż Skarżący faktycznie poniósł wydatki z tytułu wyżywienia uczestników na kwotę 67.200 zł., co wynika ze złożonych do rozliczenia wniosków o płatność. Pomyłka byłaby wiarygodna, gdyby Skarżący nie zawarł umowy z wykonawcą na kwotę 67.200 zł (skoro działał w przekonaniu, że kwota na wyżywienie to 57.600). Odnosząc się do zatem do zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego dysproporcji wymierzonej sankcji w stosunku do kwoty przekroczenia wyznaczonego limitu wyjaśnić należy, iż w świetle wiążącej strony umowy o dofinansowanie nie ma znaczenia kwota, o jaką przekroczono próg kwotowy tj. 14.000 euro. Najważniejszą kwestią jest okoliczność, że Skarżący nie zastosował obowiązujących procedur przy wydatkowaniu środków publicznych i w tym zakresie organ zobowiązany był do wdrożenia określonych działań. Jedynym kryterium zastosowania obowiązku zasady konkurencyjności było przekroczenie kwoty 14.000 euro. W takim przypadku zgodnie z art. 211 ust 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (u.f.p.) organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Ustawodawca nie przewidział tutaj żadnej uznaniowości po stronie organu. Wydatki niekwalifikowane podlegają zwrotowi (art. 211 ust 1 u.f.p.), natomiast decyzja jest tylko konsekwencją faktu stwierdzenia niekwalifikowalności wydatków. W ocenie w świetle klarownej treści ww. przepisów oraz wiążących strony postanowień umownych nie doszło w sprawie do naruszenia określonej w treści art. 2 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu Organów naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń. Strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Analiza akt oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wskazuje dowolności w ustaleniach faktycznych, niekorzystnej, pozbawionej logiki rozumowania interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego czy też wybiórczego traktowania zgromadzonego materiału dowodowego. Wyjaśnić należy, iż wyrażona w art. 7 kpa zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie ustala nadrzędności którejkolwiek z wymienionych wartości ani nie też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z jej brzmienia wynika, iż ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 9 i 10 § 1 kpa w ocenie Sądu w pełni zasadne jest tutaj stanowisko organu prezentowane w odpowiedzi na skargę. Wskazać tutaj należy, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 18 marca 2011 r. w rzeczywiści wskazywało jako przyczynę niekwalifikowalności środków wykorzystanie ich niezgodnie z przeznaczeniem zamiast niezgodnie z obowiązującymi procedurami. Sprostowanie tego błędnego stanowiska nastąpiło jednak w piśmie z dnia 26 września 2011 r. Dodać jednak należy, iż od początku pojawienia się kwestii niekwalifikowalności wydatków tj. po przeprowadzonej kontroli, organ wskazywał, że "stwierdzono nieprawidłowości dotyczące niezastosowania przez beneficjenta zasady konkurencyjności opisanej w § 20 umowy o dofinansowanie w zakresie wyboru dostawcy wyżywienia dla uczestników, pomimo, że kwota zamówienia przekroczyła kwotę 14.000 euro netto" (pkt II.4 w Zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] listopada 2010 r., str. 3). Ponadto pismem z dnia 26 września 2011 r, wskazano na możliwość zajęcia stanowiska oraz ewentualne zgłoszenie dodatkowych wniosków dowodowych. Natomiast decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana dopiero w grudniu 2011 r. W efekcie czego Skarżący miał wiedzę i możliwości, aby przedstawić swoje stanowisko odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym w ocenie Sądu brak było podstaw do uznania, iż zaistniała omyłka stanowić mogła uchybienie mogące mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do prezentowanego w skardze stanowiska Skarżącego wyjaśnić także należy, iż Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony Skarżącej o zwrócenie się ze wskazanym w skardze pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie w kontekście prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie budziła żadnych wątpliwości Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.