V SA/Wa 517/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy; oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. (wpływ do ZUS dnia [...].04.2007r.) G. Ł. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - (dalej jako "Zakład") o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych. Wskazał, że zaległość powstała w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną w okresie od 1 kwietnia 2003 r. do 31 lipca 2004 r. Wniosek o umorzenie uzasadnił ciężką sytuacją finansową. Podniósł, że znaczną część jego zarobków pochłaniają koszty związane z dojazdem do pracy, pozostałą kwotę przekazuje rodzicom na comiesięczne utrzymanie. Podkreślił, że przy obecnych zarobkach (około 700 zł miesięcznie) nie jest w stanie spłacać jakiegokolwiek zadłużenia. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł; - Fundusz Pracy za okres [...] w łącznej kwocie [...]zł. Uzasadniając decyzję tej treści Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy spełnione zostaną warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład ustalił, że w okresie od 1 kwietnia 2003 r. do 31 lipca 2004 r. wnioskodawca będąc zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, prowadził jednocześnie pozarolniczą działalność w zakresie przetwórstwa mięsnego. Podstawa wymiaru składek z tytułu zatrudnienia była niższa od minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w tym okresie. Na tej podstawie Inspektorat ZUS w dniu [...] sierpnia 2004 r. wydał decyzję o objęciu ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w powyżej wskazanym okresie. Istnienie obowiązku ubezpieczenia społecznego potwierdził Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2005 r. Wyrok ten utrzymał w mocy Sąd Apelacyjny. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, z którego wynikałoby, że zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia. Oceniając natomiast materiał dowodowy pod kątem zaistnienia przesłanek z §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. organ stwierdził przede wszystkim, że wnioskodawca jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, którzy również osiągają comiesięczne dochody - ojciec z tytułu umowy o pracę, matka z tytułu renty. Należało zatem stwierdzić, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego i członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W dniu 20 listopada 2007 r. G. Ł. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - zwanego dalej Prezesem Zakładu - z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tegoż wniosku ponownie podniósł, że swoje skromne dochody w znacznej części przeznacza na pomoc dla rodziców, w szczególności na zakup leków dla matki. W jego ocenie nie ma żadnej możliwości spłaty zaległych należności bez doprowadzenia do sytuacji, w której wraz ze swoją rodziną zostałby pozbawiony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym zachodzi przesłanka zawarta w §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu zaznaczył, że na prośbę zobowiązanego zadłużenia nie skierowano na drogę przymusowego dochodzenia, a skoro nie prowadzono postępowania egzekucyjnego to nie można stwierdzić, że zachodzi całkowita nieściągalność zaległych składek. W ocenie Prezesa Zakładu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły także przesłanki określone w §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie udokumentowano w szczególności choroby członków rodziny zobowiązanego, która powodowałaby konieczność sprawowania nad nimi stałej opieki. Zaświadczenia lekarskie dotyczące stanu zdrowia rodziców potwierdzają jedynie, że leczą się oni w ośrodku zdrowia właściwym ze względu na miejsce zamieszkania. Zobowiązany pobiera wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę. Na jego utrzymaniu nie pozostają żadne osoby. Gospodarstwo domowe prowadzi w rodzicami, którzy również uzyskują dochód i przypuszczać należy, że koszty utrzymania domu ponoszone są wspólnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący powtórzył argumenty zawarte we wcześniejszych wnioskach, a dotyczące ciężkiej sytuacji finansowej. Dodał, że o konieczności opłacania składek ZUS poinformował go dopiero po czternastu miesiącach od rozpoczęcia działalności. Gdyby uzyskał informację o wysokości składek przy rejestrowaniu działalności, nigdy nie zdecydowałby się na jej prowadzenie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na posiadanie przez niego dochodu w wysokości [...] zł brutto, do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne. Takie postępowanie w stosunku do skarżącego nie zostało jeszcze wszczęte. Zakład przychylił się bowiem do prośby skarżącego, aby nie kierować zaległości na drogę przymusowego dochodzenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie o umorzenie zadłużenia. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W ocenie sądu orzekające w sprawie organy trafnie wskazały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniała - ze względu na stan zdrowia - konieczność sprawowania opieki nad którymkolwiek z rodziców skarżącego. Dołączone do akt sprawy zaświadczenia lekarskie świadczą o tym, że rodzice skarżącego wymagają stałego leczenia co w tym przypadku nie jest równoznaczne koniecznością sprawowania nad nimi opieki. Stan zdrowia rodziców nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu potrzebnego na pokrycie zaległych składek. Sąd zauważa, że zadłużenie skarżącego powstało w wyniku systematycznego nie opłacania składek, a nieznajomość przepisów nie może stanowić przesłanki do umorzenia zaległości. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że kwestia istnienia obowiązku ubezpieczenia społecznego była już przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zgromadzono i poddano wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów, czego dowodem są pisma Zakładu z dnia 25 października 2007 r. i 11 grudnia 2007 r. oraz oświadczenie pełnomocnika strony z dnia 14 grudnia 2007 r. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.