V SA/Wa 520/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia ... marca 2009 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; oddala skargę. Na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] gmina K. realizowała projekt "Uzbrojenie terenu dla potrzeb budowy Centrum Edukacyjno-Turystyczno-Sportowego w K." w ramach Priorytetu 3 – Rozwój lokalny, zaś podstawą jej zawarcia był art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju z 20 kwietnia 2004 r. (Dz.U. nr 116, poz. 1206 z późn. zm.). W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę D. - będącego instytucją pośredniczącą - część poniesionych wydatków zostało uznanych za niekwalifikowane ze względu na ich wydatkowanie bez zachowania odpowiednich procedur. W oparciu o wynik kontroli Wojewoda skierował do beneficjenta pismo z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] z żądaniem zwrotów środków nienależnie pobranych. W odpowiedzi Gmina K., uznając to pismo za decyzję administracyjną, zażądała jej uzupełnienia. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda poinformował beneficjenta, iż pismo z [...] grudnia 2008 r. nie jest decyzją administracyjną i odmówił jego uzupełnienia. W dniu [...] stycznia 2009 r. Gmina K. złożyła odwołanie od pisma z dnia [...] grudnia 2008 r., które zostało przekazane przez instytucję pośredniczącą do instytucji zarządzającej – Ministra Rozwoju Regionalnego. Postanowieniem z [...] marca 2009 r. Nr [...] Minister Rozwoju Regionalnego na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność złożonego przez stronę odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Podniósł, iż przepis stanowiący, że w przypadku wykorzystania środków unijnych, a także pozostałych środków przeznaczonych na finansowanie programów operacyjnych i projektów realizowanych w ramach programów niezgodnie z przeznaczeniem lub procedurami, bądź pobrania ich w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości, właściwa instytucja zobligowana jest do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, został wprowadzony jako art. 211 do ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, po. 2104, z późn zm., dalej "ufp") na mocy nowelizacji ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie u.f.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249 poz. 1832). Przepis przejściowy tej ustawy zawarty w jej art. 20 stanowi, iż w odniesieniu do programów i projektów realizowanych w ramach Narodowego Planu Rozwoju stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji za wyjątkiem przepisów wskazanych wprost w ww. art. 20. Przepisy dotyczące sposobu wydatkowania środków unijnych zawarte są przede wszystkim w dziale V u.f.p. sprzed nowelizacji. Minister podkreślił, że zamieszczony w tym dziale art. 205 ust. 1 i 2 określa zarówno rodzaj uchybień jak i rodzaj sankcji za te uchybienia. Ani przepis art. 205, ani też żaden inny zamieszczony w dziale V u.f.p. sprzed nowelizacji nie określa obowiązku wydania decyzji w przypadku zaistnienia którejkolwiek z okoliczności wymienionych w art. 205 ust. 1, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego art. 211 ust. 4 u.f.p., jak też w odróżnieniu od art. 146 tej samej ustawy sprzed nowelizacji, który nakazuje wydać taka decyzję, w przypadku jeśli zajdą przesłanki w nim określone, w odniesieniu do środków dotacji z budżetu państwa. Organ wskazał także, że w związku z faktem, iż beneficjent pomocy nie dokonał zwrotu w wyznaczonym terminie, wojewoda dokonał końcowego rozliczenia projektu, potrącając z płatności końcowej środki pobrane nienależnie wraz z należnymi odsetkami. Organ dodał, że w myśl art. 202 u.f.p. sprzed nowelizacji przy wydatkowaniu środków m.in. funduszy strukturalnych, a także środków przeznaczonych na współfnansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa. Zatem, w ocenie organu, zarówno środki unijne jak i środki przeznaczone na współfinansowanie zostały w pewien sposób zrównane z dotacjami przez ustawodawcę, z tym, że nakazał on jedynie odpowiednie stosowanie przepisów obowiązujących dla dotacji i tylko w zakresie rozliczania tych środków. W konsekwencji nie znajdzie zastosowania art. 146 u.f.p., który po pierwsze dotyczy etapu po rozliczeniu środków dotacji, a po drugie, biorąc pod uwagę pozostałe procedury obowiązujące przy wykorzystaniu ww. środków w tym wynikające z zawartych umów o dofinansowanie, nie ma możliwości zastosowania tego przepisu, ani wprost ani też odpowiednio. W myśl bowiem art. 146 wydanie określonej w nim decyzji ma miejsce wówczas, gdy bezskutecznie upłynie termin dokonania zwrotu przedmiotowych środków określonych w art. 144 ust 1 i 2 oraz art. 145 ust 1 u.f.p. Tymczasem zgodnie z Załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 14 października 2004 r. w sprawie wzorów umów o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. Nr 225, póz 2285) obowiązującego na dzień podpisania umowy o dofinansowanie w przedmiotowej sprawie, a konkretnie w myśl §8 wzoru umowy określonej w załączniku nr 4 : 1. Jeżeli na podstawie wniosków o płatność, sprawozdań z realizacji lub czynności kontrolnych przeprowadzonych przez uprawnione organy zostanie stwierdzone, że Beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał dofinansowanie w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie i na rachunek wskazany przez Instytucję Pośredniczącą. 2. Jeżeli Beneficjent nie dokona zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania w wyznaczonym przez Instytucję Pośredniczącą terminie, Instytucja Pośrednicząca dokonuje potrącenia nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych z kwoty kolejnej refundacji. 3. W przypadku, gdy kwota nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania jest wyższa niż kwota pozostała do refundacji lub nie jest możliwe dokonanie potrącenia a Beneficjent nie dokonał w wyznaczonym terminie zwrotu, o którym mowa w ust. l, Instytucja Pośrednicząca podejmie czynności zmierzające do odzyskania należnego dofinansowania, zgodnie z § 7. Koszty czynności zmierzających do odzyskania nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania obciążają Beneficjenta. 4. Odsetki od nieprawidłowo wykorzystanego przez Beneficjenta dofinansowania są naliczane zgodnie z przepisami o finansach publicznych dotyczącymi zwrotu dotacji. Odsetki od dofinansowania wykorzystanego bez zachowania odpowiednich procedur są naliczane począwszy od dnia stwierdzenia naruszenia odpowiednich procedur. Wzór ten przyjęty aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, uzgodniony m.in. z Ministerstwem Finansów, a następnie stosowany z pewnymi modyfikacjami, także po zmianie formy podawania przedmiotowych wzorów do publicznej wiadomości i związanym z tym uchyleniu rozporządzenia, określa tryb dochodzenia zwrotu środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie, który nie daje się pogodzić z treścią art. 146 u.f.p. sprzed nowelizacji. Organ powołał się również na opinię Ministerstwa Finansów z dnia [...] września 2006 r. (a więc wydanej jeszcze w czasie obowiązywania u.f.p. sprzed nowelizacji) ze znakiem [...], w której stwierdza się m.in. "Przepis art. 146 nie może mieć zastosowania do rozliczenia środków pochodzących z UE ponieważ wyklucza to jego literalne brzmienie, gdyż może on mieć zastosowanie wprost jedynie do rozliczenia dotacji, ale tylko gdy zwrot dotacji nie nastąpi w terminie przewidzianym w art. 144 albo 145. Rozliczenie środków pochodzących z UE może odbywać się jedynie w oparciu o szczególne przepisy działu V ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniach umowy (...)". Organ stwierdził, że jakkolwiek stanowisko to zostało zajęte w odpowiedzi na zapytania dotyczące możliwości udzielania ulg w spłacie zobowiązań wynikających z konieczności zwrotu przedmiotowych środków, jednak sformułowanie powyższego stanowiska w odniesieniu do możliwości stosowania art. 146 u.f.p. sprzed nowelizacji pozwala potraktować je jako aktualne również w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie rozpoznania złożonego przez nią odwołania. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, iż żądanie zwrotu środków unijnych nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, 2. art. 134 k.p.a. poprzez błędną i bezpodstawną ocenę przyczyn niedopuszczalności odwołania w zakresie administracyjnego charakteru sprawy i władczego charakteru działania Wojewody D. jako organu administracji publicznej w zakresie spraw związanych z rozliczeniem dotacji pozyskanych z budżetu Unii oraz formy prawnej działania Wojewody D., 3. art. 6 i 9 k.p.a. przez akceptowanie bezprawnego działania organów administracji publicznej występujących w procesie rozliczenia dotacji pozyskanych z budżetu Unii, 4. art. 146 oraz art. 202 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 205 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Postanowieniem z dnia [...]października 2009 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy K.. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, iż Sąd I instancji, uznając, że nie podlega jego kognicji postanowienie organu administracji publicznej stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania, naruszył art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jak również odrzucając skargę nie powinien był dokonywać merytorycznego badania prawidłowości zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia z [...] marca 2009 r. Nr [...] Ministra Rozwoju Regionalnego stwierdzającego na podstawie art. 134 K.p.a. niedopuszczalność złożonego przez stronę odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Bezsporne jest, że Gmina K. zawarła w dniu [...] listopada 2005 r. z Wojewodą D. będącym instytucją pośredniczącą umowę o dofinansowanie Projektu" Uzbrojenie terenu dla potrzeb budowy Centrum Edukacyjno-Turystyczno-Sportowego w K. w ramach Priorytetu 3 – Rozwój lokalny, zaś podstawą jej zawarcia był art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju z 20 kwietnia 2004 r. (Dz.U. 116 poz. 1206, z późn. zm.). Jak wynika z treści § 2 umowy dofinansowanie przyznane Gminie (Beneficjentowi) pochodziło ze środków Europejskiego Funduszu Regionalnego w ramach Priorytetu 1 i 3 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 w 75%, oraz środków z budżetu państwa zwanych współfinansowaniem w 10% - łącznie 85%. W umowie zawarto m.in. postanowienia dotyczące okresu realizacji Projektu, sposobu zabezpieczenia dofinansowania, sposobu przekazywania środków w formie ich refundacji, sprawowania kontroli nad wykonaniem Projektu. W § 20 umowy zawarto zastrzeżenie, że spory wynikające z realizacji umowy rozstrzyga sąd powszechny właściwy według siedziby instytucji pośredniczącej. W ocenie Sądu umowa w sposób jednoznaczny wskazuje drogę postępowania w przypadku zaistnienia sporu na tle wykonania umowy. Należy zwrócić uwagę na to, że jak trafnie wskazywały organa administracyjne, zgodnie z treścią art. 20 ustawy z 8 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2006.249.1832) w odniesieniu do programów i projektów realizowanych w ramach Narodowego Planu Rozwoju, o którym mowa w ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, środków przedakcesyjnych i środków przejściowych, stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zatem do projektów i programów realizowanych w oparciu o ustawę o Narodowym Planie Rozwoju zastosowanie mają przepisy ustawy o finansach publicznych w brzmieniu przed nowelizacją z grudnia 2006 r. Powoduje to, że do środków takich jak przyznanych Gminie umową z listopada 2005 r. w przypadku oceny dokonanej przez instytucję pośredniczącą, że zostały one pobrane w nienależnej wysokości zastosowanie ma zdaniem Sądu art. 205 u.f.p. w pierwotnym brzmieniu. Przepis ten przewidywał, że środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, nie określając w żaden sposób formy tego zwrotu, w szczególności obowiązku wydania w tej mierze decyzji. Wprawdzie art. 202 u.f.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji przewidywał, że przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 3 i w ust. 3 pkt 1, 2 i 4, a także środków przeznaczonych na współfinansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków stosuje się odpowiednio zasady określone dla dotacji z budżetu państwa, ale w ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organów, że nie znaczy to w przypadku żądania zwrotu takich środków konieczności zastosowania treści art. 146 u.f.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, a więc konieczności wydania decyzji określającej wysokość nadmiernie pobranej kwoty i terminu, od którego liczone są odsetki. Art. 146 u.f.p. stanowi, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust.1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Z ust. 1 przepisu wynika, że zawarta w nim dyspozycja niezależnie od tego, że odnosi się wprost do dotacji dotyczy sytuacji, w której już po jej rozliczeniu i niedochowaniu terminu jej zwrotu wydawana jest decyzja, przy czym przepis ten do środków o jakich jest mowa w art. 5 ust.1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, 2 i 4 stosuje się jedynie odpowiednio. Tak więc odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących dotacji w odniesieniu do środków pochodzących z Unii Europejskiej i współfinansowania dotyczy przepisów określających ich wydatkowanie (rozliczanie). Tymczasem jeśli chodzi o środki przyznane beneficjentowi umową to dotyczy ich wprost treść art. 203 u.f.p. przed nowelizacją, który stanowił, że szczegółowe warunki wykorzystania i rozliczania przyznanych środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1,2,i 4 określa umowa zawarta z beneficjentem pomocy udzielonej z tych środków. Umowa z 25 listopada 2005 r. spełnia warunki art. 203 u.f.p. i określa szczegółowo zarówno sposób udzielenia pomocy jak również sposób jej rozliczania i przewiduje, że w przypadku gdy w wyznaczonym przez instytucję pośredniczącą terminie beneficjent nie zwróci nadpłaconej kwoty środków, instytucja ta dokonuje w pierwszym rzędzie ich potrącenia z kwoty kolejnej refundacji, a jeśli jest to rozliczenie końcowe i kwota refundacji jest niewystarczająca, podejmuje czynności zmierzające do jej odzyskania zgodnie z § 7 czyli z dokonanego przez beneficjenta zabezpieczenia. Kwestionując ocenę kwalifikowalności wydatków dokonanej przez instytucję pośredniczącą, czyli prawidłowość rozliczeń w oparciu o złożony wniosek o zapłatę wraz z dokumentami a w konsekwencji zasadność potrąceń, beneficjent ma prawo do kontroli sądowej zgodnie z zapisem § 20 umowy. Brak jest więc w tej sytuacji podstaw do tego ażeby uznać, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do pomocy udzielonej beneficjentowi, której zasady są określone w umowie należy wydawać decyzję. Nie ma więc również podstaw do uznania, że pisma wydawane przez organa w sprawie, są w istocie decyzjami administracyjnymi a więc, że doszło do naruszenia treści art. 1 pkt 1 kpa, a co za tym idzie naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do złożenia odwołania. Konsekwencją takiego stanowiska jest również zdaniem Sądu stwierdzenie, że nie doszło w związku z tym do naruszenia treści art. 6 k.p.a. i 9 k.p.a. jak również pozostałych przepisów prawa wskazywanych w skardze. Z tych wszystkich względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.