V SA/Wa 522/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Asesor WSA - Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie w przedmiocie nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić K. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru Opłat Sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 21 kwietnia 2023 r. pod pozycją 12437. Przedmiotem skargi Pani K.W. (dalej również: "skarżąca") jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawa (dalej również "organ) w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny w związku z kontaktem z osobą, u której stwierdzono obecność wirusa Sars- CoV-2 . W treści skargi skarżąca wskazała, że w dniu 21 października 2021 r. oraz w dniu 17 grudnia 2021 r. otrzymała informację od wicedyrektora szkoły SP 25, w której jest zatrudniona o planowanym objęciu jej obowiązkiem kwarantanny w związku z kontaktem z osobą, u której stwierdzono obecność wirusa Sars-CoV-2. Mając na uwadze możliwość kontroli wykonywania tego obowiązku ze strony policji, skarżąca w dniach od 22 października do 28 października 2021 r. oraz od 17 grudnia do 20 grudnia 2021 r. nie opuszczała miejsca zamieszkania w obawie przed konsekwencją w postaci kary pieniężnej, którą Powiatowy Inspektor Sanitarny nakłada powszechnie na obywateli niestosujących się do obowiązków kwarantanny. Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła: Naruszenie art. 62 ust. 1-3 Konstytucji RP,a jednocześnie naruszenie art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( Dz. U; z 1995 n nr 36 poz. 175\2), poprzez- ograniczenie wolności poruszania się skarżącej po terytorium RP i swobody opuszczania terytorium RP bez podstawy ustawowej. Naruszenie art. 31 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności i praw skarżącej bez podstawy ustawowej. Naruszenie art. 41 ust. 1-2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej wolności bez podstawy ustawowej. Naruszenie art. 92 ust.1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego uprawnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Obrazę art. 104 par. 1 kpa, art. 109 par, 1 kpa, art.- 14 par. 2- kpa, art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o: Stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, Uznanie uprawnienia uczestnika do swobodnego poruszania się po terytorium RP w okresie od 22 października do 28 października 2021 r. oraz od 17 grudnia do 20 grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: odrzucenie skargi w całości, ponieważ została ona złożona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.; w przypadku nieuwzględnienia wniosku ujętego w pkt 1 niniejszej odpowiedzi na skargę - oddalenie skargi w całości; oddalenie żądań: "stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności", "uznania uprawnienia uczestnika do swobodnego poruszania się po terytorium RP w okresie od 22 października do 28 października 2021 r. oraz od 17 grudnia do 20 grudnia 2021 roku" W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że skarżąca podlegała obowiązkowej kwarantannie w okresie od dnia 22 października 2021 r. do dnia 28 października 2021 r. (wskutek kontaktu z osobą zakażoną dnia 18 października 2021r.) oraz od dnia 17 grudnia 2021 r. do dnia 20 grudnia 2021 r. (wskutek kontaktu z osobą zakażoną dnia 10 grudnia 2021 r.) z powodu narażenia na chorobę zakaźną COVID-19 oraz pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego - SARS-CoV-2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Przy tym dla skutecznego wniesienia skargi w następstwie, którego nastąpi rozpoznanie przez Sąd sprawy co do meritum, wymienione przesłanki winny być spełnione łącznie. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych określona została w art. 3 i 4 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie w sprawach skarg na/spory o: 1)decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) 3 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; sprzeciwy od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; w sprawach, 10) w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach; 11) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej; 12) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Odnośnie pierwszej ze wskazanych na wstępie przesłanek dopuszczalności skargi w świetle przywołanych przepisów prawa należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W zakresie drugiej z wymienionych przesłanek stwierdzić należy, że skarga został wniesiona przez podmiot (osobę fizyczną), która – co nie jest sporne w sprawie - podlegała obowiązkowej kwarantannie w okresie od dnia 22 października 2021 r. do dnia 28 października 2021 r. (wskutek kontaktu z osobą zakażoną dnia 18 października 2021 r.) oraz od dnia 17 grudnia 2021 r. do dnia 20 grudnia 2021 r. (wskutek kontaktu z osobą zakażoną dnia 10 grudnia 2021 r.) z powodu narażenia na chorobę zakaźną COVID-19 oraz pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego - SARS-CoV-2. Skarżąca zatem była uprawniona do wniesienia niniejszej skargi. Co do trzeciej wymienionej przesłanki, stwierdzić należy, że treść skargi wskazuje na to, że skarga spełnia wymogi formalne. Przechodząc zaś do analizy czwartej z wymienionych przesłanek skuteczności wniesienia skargi wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest czynność objęcia kwarantanną. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 2069), państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Jednym z takich obowiązków jest m.in. określona w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f powołanej ustawy kwarantanna. Jednocześnie w dniu podjęcia zaskarżonej czynności w obrocie prawym obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861). § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, o tym, że "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Organ kierując się treścią cytowanego przepisu rozporządzenia rozstrzygnął o objęciu kwarantanną bez zachowania procesowej formy decyzji administracyjnej. W takim przypadku objęcie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną należy kwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem jednostronna, władcza czynność z zakresu administracji publicznej, nakładająca obowiązki wynikające z przepisów prawa (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 319/20; we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20; w Warszawie z 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/21, w Olsztynie z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 192/22, por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 33-34). Badając natomiast terminowość wniesionej skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Przepis ten ustanawia bezwzględną zasadę i wszelkie odstępstwa od niej muszą być interpretowane na zasadzie wyjątku. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z powołanej regulacji wynika zatem, że termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia, w którym strona dowiedziała się o podjęciu kwestionowanej czynności. W niniejszej sprawie skarżąca dowiedziała się o objęciu kwarantanną najpóźniej w dniu 21 listopada 2022 r., tj. w dniu, w którym skierowała do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w m.st. Warszawie wniosek o doręczenie decyzji o objęciu kwarantanną. Tym samym termin do wniesienia skargi zaczął biec w dniu 22 listopada 2022 r., upłynął z dniem 21 grudnia 2022 r. natomiast skarga została wniesiona do Sądu w dniu 7 marca 2023 r. (data nadana w placówce pocztowej operatora wyznaczonego UP Warszawa 45), a więc ponad dwa miesiące po upływie terminu do jej wniesienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż przewidziana w art. 53 § 2 p.p.s.a. in fine możliwość rozpatrzenia skargi przez Sąd, mimo uchybienia terminowi do wniesienia skargi, ma charakter wyjątku. Warunkiem rozpatrzenia skargi w takim przypadku jest stwierdzenie, że strona uchybiła terminowi bez własnej winy, z uwagi na wystąpienie okoliczności od niej niezależnych, którym pomimo dołożenia należytej staranności nie była w stanie przeciwdziałać nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a więc jeżeli dochowała ona należytej staranności (por. - postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OZ 295/05). Do przeszkód uniemożliwiających terminowe dokonanie czynności zalicza się m.in. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę strony lub pełnomocnika, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar i inne zjawiska niemożliwe do przewidzenia. Chodzi zatem o okoliczności od strony całkowicie niezależne i nieprzewidywalne. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej. Mając na uwadze, że skarżąca w skardze, poza wskazaniem kiedy zaskarżona czynność miała miejsce, nie wskazuje ani nie wyjaśnia w jaki sposób dokonywała obliczania terminu do wniesienia skargi, jedynie można przypuszczać na podstawie akt sprawy, że przekroczenie terminu spowodowane zostało wadliwie przyjętymi na wstępie założeniami co do możliwości podważenia zaskarżonej czynności przez żądanie doręczenia decyzji. Nie jest to jednak obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca zaskarżenie czynności w terminie. W judykaturze bowiem ukształtował i utrwalił się pogląd, zgodnie z którym nieznajomość prawa nie może świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności określonej prawem (por. - postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt. II OZ 712/08, z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OZ 1361/21). Podkreślić trzeba, że art. 53 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się od momentu dowiedzenia się o kwestionowanej czynności, a nie momentu uzyskania wiedzy, że mogła zostać podjęta z naruszeniem prawa, czy momentu rozeznania możliwości jej zaskarżenia. W związku z powyższym, mając na uwadze, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi. Sąd wyjaśnia równocześnie, że przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl (chyba, że wskazano inne źródło).