V SA/Wa 523/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, , Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi R.K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną; 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P.K. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R.K. zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną. W uzasadnieniu wniosku zauważył, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje uznania czynności egzekucyjnej, a tym bardziej środka egzekucyjnego za nieskuteczne, a przede wszystkim nie przewiduje wydania postanowienia w powyższym przedmiocie. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], wskazując iż wnioskodawca nie posiada uprawnień do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. R.K. wniósł zażalenie na ww. rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej w W. Wyjaśnił, iż nie zgadza się ze stanowiskiem ww. organu, który uznał, że nie jest on stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. Wskazał, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. Podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie uznania czynności egzekucyjnej za nieskuteczną, dotyczy jego interesu prawnego. Wyjaśnił, iż w związku z wydanym postanowieniem stwierdzającym, że dokonana przez niego czynność zajęcia ruchomości jest nieskuteczna, pracodawca nie wypłacił mu wynagrodzenia prowizyjnego za dokonaną czynność. Dalej wskazał, że jeśli nawet Dyrektor Izby Skarbowej w W. nie chciał wszcząć postępowania na wniosek skarżącego, to winien to zrobić z urzędu. Zaznaczył, że postanowienie z [...] listopada 2009 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, a jego funkcjonowanie w obrocie prawnym stanowi rażące naruszenie prawa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. Organ wyjaśnił, że postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uznające podjęte przez poborcę skarbowego czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczne zostało wydane na podstawie art. 17 w związku z art. 53, art. 67, art. 97, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.); dalej: "u.p.e.a." oraz art. 6-8 i art. 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". W świetle art. 17 § 1 u.p.e.a. podstawową formą rozstrzygania poszczególnych kwestii dotyczących administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest postanowienie, na które służy zażalenie, o ile ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Jednocześnie - zgodnie z dyspozycją art. 18 u.p.e.a. - w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Stosownie zaś do art. 126 k.p.a. przepisy art. 156-159 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Minister zauważył, że na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego możliwość zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracyjnych ograniczona jest w zakresie postanowień jedynie do tych, od których przysługuje zażalenie, a żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 17 u.p.e.a. Możliwości wniesienia takiego zażalenia nie przewiduje również k.p.a. Skoro więc na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] nie przysługuje zażalenie, to stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia jest niemożliwe i stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Następnie organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, który wskazał, iż jest stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2009 r. Minister wyjaśnił, iż podstawową przesłanką do przyznania danej osobie przymiotu strony jest posiadanie przez nią interesu prawnego w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. W ocenie organu R.K. nie posiada przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia uznającego czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczne. Podniesiono, że bez znaczenia jest tu okoliczność, że skarżącemu jako poborcy skarbowemu przysługiwało wynagrodzenie prowizyjne na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie uprawnień szczególnych przysługujących niektórym kategoriom członków korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 76, poz. 506, z późn. zm.) za dokonane w toku tego postępowania czynności. Organ wyjaśnił, iż eliminacja z obiegu prawnego ww. postanowienia nie oznaczałaby automatycznie wypłaty przedmiotowego wynagrodzenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Finansów R.K. zwrócił się o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucił, iż utrzymuje ono w mocy postanowienie, które wydane zostało bez podstawy prawnej. Dalej podniósł, że organ nie ustosunkował się do twierdzeń dotyczących możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2009 r. z uwagi na ewidentnie rażące naruszenie prawa. Wskazał też, że odmówiono mu dostępu do akt postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji przez co nie był w stanie należycie dochodzić swoich praw przed organami administracyjnymi jak również nie mógł brać czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, którego jest stroną. Zarzucił również, że organ naruszył art. 28 k.p.a. uznając, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, pomimo iż w pismach kierowanych do Dyrektora Izby Skarbowej w W. oraz do Ministra Finansów interes ten został przez zainteresowanego wykazany. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto zauważył, że kwestia dostępu skarżącego do akt sprawy była przedmiotem odrębnego postępowania. W piśmie procesowym z 11 maja 2011 r. skarżący wskazał, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego W. nie zastosował się do zaleceń pokontrolnych zawartych w piśmie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] lutego 2011 r. i nie wyeliminował z obrotu prawnego postanowienia z [...] listopada 2009 r., które zostało wydane bez podstawy prawnej. Do pisma procesowego skarżący dołączył treść ww. wystąpienia pokontrolnego. W dniu 9 września 2011 r. skarżący złożył kolejne pisma, tj. kserokopię kierowanego do Izby Skarbowej w W. pisma z [...] maja 2011 r. oraz odpowiedź organu na ww. pismo, w której podniesiono, iż z uwagi na fakt, że postanowienie z [...] listopada 2009 r. nie mieści się w grupie postanowień, na które służy zażalenie w rozumieniu art. 126 k.p.a, nie można stwierdzić nieważności przedmiotowego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniach obydwu postanowień, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z [...] listopada 2009 r. w przedmiocie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną skarżący nie miał przymiotu strony. Nie można bowiem uznać, iż istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby konkretne prawa i obowiązki skarżącego, pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy zasadnie wskazał na właściwość sądu pracy w zakresie orzekania w sprawach dotyczących wypłaty wynagrodzenia prowizyjnego, które nie zostało uznane przez pracodawcę za należne. Tym samym nie jest możliwe przyjęcie, iż skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 30 listopada 2009 r. Sąd stwierdził jednak, iż zaskarżone orzeczenie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia jest w niniejszej sprawie wadliwe, bowiem stosownie do treści art. 157 § 3 k.p.a. orzeczenie takie może zapaść tylko wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Należy w powyższym kontekście zaznaczyć, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. zostały podniesione okoliczności wskazujące na wydanie spornego rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Organ nadzoru nie odniósł się do powyższych informacji wynikających z pisma z [...] lipca 2010 r. Z kolei organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia jest niemożliwe z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie mieści się ono w grupie postanowień, na które służy zażalenie w rozumieniu art. 126 k.p.a. Minister wyjaśnił, iż żaden przepis u.p.e.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 17 u.p.e.a. Możliwości takiego zażalenia nie przewiduje także k.p.a. Skarżący zasadnie wskazał w skardze na wadliwość powyższego stwierdzenia, wyjaśniając, iż w praktyce prowadziłoby to do sytuacji w której organy nadzoru zostałyby pozbawione możliwości wzruszania wadliwych postanowień organów egzekucyjnych, z uwagi na powołanie w podstawie prawnej takich rozstrzygnięć art. 17 u.p.e.a., który nie stanowi przepisu prawa materialnego i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy egzekucyjnej. Zarzuty te miały zatem tak ważkie znaczenie dla bytu postanowienia, którego dotyczyły, iż organ nadzoru winien rozważyć możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie takie może być wszczęte również z urzędu, jeżeli organ poweźmie informację odnośnie istnienia ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności. We wniosku zaś o stwierdzenie nieważności, złożonym przez skarżącego, wskazano konkretne zarzuty, które powinny być rozważone jako ewentualna podstawa do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu i wydania postanowienia, rozstrzygającego w sprawie stwierdzenia nieważności, w oparciu o art. 158 § 1 k.p.a. Organ nadzoru natomiast, wbrew normie art. 157 § 2 k.p.a., rozważył jedynie zdolność skarżącego jako strony do wystąpienia z takim wnioskiem, naruszając tym przede wszystkim zasadę wymienioną w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem zaś organu jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec podniesionych zatem zarzutów, które mogłyby mieć istotny wpływ na byt postanowienia, Dyrektor Izby Skarbowej winien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności. Zasadnie wywodzi zatem skarżący, iż Minister Finansów, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. nie rozpoznał sprawy w całości. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania z urzędu wskazał na niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z przyczyn przedmiotowych, która to okoliczność została pominięta przez Dyrektora Izby Skarbowej. Powyższe stanowisko jest, jak wskazano powyżej, niezasadne, co powoduje, iż w sprawie brak było przeszkód do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wyników czynności dowodowych wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie nieważności kwestionowanego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.