V SA/Wa 526/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r. pr. M. S. – Kancelaria Radcy Prawnego, [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lipca 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) w wyniku złożenia przez F. L. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2008 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z 28 marca 2008r. F. L. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności ze względu na sytuację rodzinną i majątkową. Wyjaśnił, iż działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób prowadzi od grudnia [...] roku i z tytułu tej działalności uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 200 złotych brutto. Oświadczył, iż jest właścicielem samochodu marki N. z 1980 roku oraz współwłaścicielem zabudowanej nieruchomości gruntowej, innych nieruchomości i ruchomości o znacznej wartości nie posiada. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Zakład wezwał Skarżącego do przedłożenia dokumentów dotyczących wielkości osiąganego przez rodzinę dochodu w miesiącu, wielkości ponoszonych przez rodzinę wydatków w miesiącu, a także innych dokumentów uzasadniających trudną sytuację materialną i dotyczących ewentualnej przewlekłej choroby, bądź konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym. W opisanym piśmie przedstawiono także szczegółowo przepisy normujące zasady umarzania należności, do poboru których zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na wezwanie organu do nadesłania stosownych dokumentów, Skarżący załączył opłacone rachunki za energię elektryczną w wysokości 26,47 złotych za miesiąc listopad 2007 rok oraz na kwotę 87,38 złotych za miesiące od grudnia 2007r. do marca 2008r. i na kwotę 296,90 złotych za miesiąc kwiecień. Decyzją z [...] maja 2008r. Zakład odmówił umorzenia ww. należności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż mając na uwadze przepisy art. 28 ust 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej: u.s.u.s., oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365 ), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie umarzania, wnioskodawca nie spełnia przesłanek do umorzenia należności. Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z 15 maja 2008r., Skarżący wyjaśnił, iż jedynym jego majątkiem jest dwudziestopięcioletni samochód - wymagający stałego remontu oraz przybudówka (do domu rodziców) o wymiarach 6 x 5 m, również wymagająca remontu. W odpowiedzi na wezwanie organu Skarżący przesłał rachunki związane z utrzymaniem nieruchomości (podatek od nieruchomości, woda) oraz rachunki za utrzymanie przystanków w kwocie 122 złotych. Decyzją z [...] lipca 2008 r., Prezes Zakładu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu wskazał, iż Skarżący wniosek o umorzenie należności argumentował trudną sytuacją majątkową spowodowaną uzyskiwaniem dochodów z działalności gospodarczej poniżej minimum socjalnego oraz faktem sprawowania opieki nad matką, co uniemożliwia Skarżącemu uzyskiwanie dochodu. Prezes Zakładu wyjaśnił, iż wobec wnioskodawcy nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne dotyczące nieopłaconych składek. Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzący postępowanie egzekucyjne nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Stwierdzenia takiego w zakresie dochodzenia należności z tytułu zaległych należności składkowych nie dokonał również komornik sądowy. Jednocześnie zdaniem Prezesa Zakładu, w sprawie nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. W związku z tym organ zauważył, iż nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Badając całość materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia należności wynikających z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie umarzania Prezes Zakładu stwierdził, że Skarżący, mimo wezwań, nie udokumentował okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na chorobę swoją lub najbliższego członka rodziny, a co za tym idzie konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ zauważył również, iż dla umorzenia należności w oparciu o § 3 rozporządzenia opieka nad członkiem rodziny winna uniemożliwiać uzyskiwanie dochodu. W niniejszej sprawie, zdaniem Prezesa Zakładu, takie okoliczności nie zachodzą bowiem w dalszym ciągu Skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie występuje okoliczność polegająca na pozbawieniu zobowiązanego i członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Prezesa Zakładu ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą z której osiągany jest dochód i na utrzymaniu nie posiada nikogo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2008 r. na decyzję Prezesa Zakładu z [...] lipca 2008 r., F. L. ponownie stwierdził, iż uzyskuje dochody poniżej minimum socjalnego i opłacenie składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.,), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy). Kierując się wskazanymi przesłankami oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreśl. Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, żądanie swoje w zakresie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, uzasadniał problemami finansowymi spowodowanymi brakiem wystarczających dochodów oraz koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką. Organ orzekający podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło zaś swoje odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Należy podkreślić, iż w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy zależy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. Skarżący w postępowaniu administracyjnym mimo przedstawienia określonych dowodów i informacji nie wykazał w sposób rzetelny swojej sytuacji majątkowej. Bowiem Skarżący wydaje więcej niż zarabia - wynika to z prostego porównania dochodów z wydatkami. Wnioskodawca stwierdził, iż jego dochód brutto wynosi 200 złotych miesięcznie (kwestionariusz o stanie majątkowym – karta 6 akt administracyjnych, pismo procesowe z 25 sierpnia 2009r. – karta 84 akt sądowych), natomiast przedstawiał faktury i rachunki za: 1) energię elektryczną w wysokości 26,47 złotych za miesiąc listopad 2007r., 87,38 złotych za poszczególne miesiące od grudnia 2007r. do marca 2008r. i w wysokości 296,90 złotych za miesiąc kwiecień 2008r., 2) wodę, które zgodnie z jego oświadczeniem opłaca w 50 % w wysokości 49,46 złotych, 3) podatek od nieruchomości w wysokości 44 złotych ( I kwartał 2008r.) i 43 złotych (II kwartał 2008r.), 4) utrzymanie substancji przystanków za poszczególne miesiące od lutego do kwietnia 2008r. w stałej miesięcznej wysokości 122 złotych. Powyższe wydatki nie uwzględniają kosztów wyżywienia, ubrania, środków czystości itp. W związku z tym należy zauważyć, iż Skarżący posiada również inne źródło utrzymania, którego nie ujawnił, skoro nie zalega z innymi opłatami i nie korzysta z pomocy Opieki Społecznej. Na marginesie również należy zauważyć, iż Skarżący w toku postępowania wskazywał na różną wysokość osiąganego dochodu brutto. W postępowaniu administracyjnym i w piśmie procesowym z 25 sierpnia 2009r. wskazał, że dochód ten kształtuje się w wysokości 200 złotych, natomiast we wniosku o przyznanie prawa pomocy z zakresie ustanowienia radcy prawnego wskazał dochód w wysokości 300 złotych. Prawidłowo organ także ocenił przesłankę dotyczącą umorzenia należności odnoszącą się do konieczności sprawowania opieki na chorą matką. Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu świadczącego o konieczności sprawowania opieki nad matką. Ponadto jak wynika z jego oświadczeń posiada on dwoje rodzeństwa, które również winno sprawować opiekę nad matką, w wypadku gdyby ona takiej opieki potrzebowała. Należy także zauważyć, co podkreślił organ, iż sprawowana opieka nie przeszkadza Skarżącemu w prowadzeniu działalności gospodarczej, którą co wymaga podkreślenia prowadzi nieprzerwanie od [...] roku. W ocenie Sądu, mimo wielokrotnego wzywania Skarżącego do nadesłania dokumentów potwierdzających uzyskiwane dochody, ponoszone koszty oraz potwierdzających konieczność sprawowania opieki, Skarżący w sposób nie nienależyty współpracował z organami. Mianowicie nie nadesłał wszystkich żądanych dokumentów, ani nie wyjawił majątku. Dlatego też uznać należy, że Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów uzasadniających wniosek o umorzenie, dlatego też Prezes Zakładu nie mógł ustosunkować się do niego pozytywnie. Należy podkreślić, iż prawidłowo organy oceniły zachowanie Skarżącego. W postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy należy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie wykazał wystarczającej inicjatywy, co więcej mimo wezwania organu do nadesłania stosownych dokumentów i informacji, takowych w pełni nie złożył. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania prowadzi do wniosku, że wynikająca z tych przepisów podstawa umarzania należności ZUS winna mieć zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy przekonują o wykorzystywaniu w pełni zdolności do pracy i aktywnej postawie w poszukiwaniu źródeł dochodów. Omawiane uregulowanie nie może być formą premiowania osób, które posiadają zobowiązania finansowe, prezentują postawę pasywną w zakresie dążenia do ich realizacji. Podstawa umorzenia należności ZUS mająca swoje źródło w omawianych przepisach została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" (art. 28 § 3 a u.s.u.s.)- a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika) – por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009r., sygn. akt II GSK 884/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl . W niniejszej sprawie, o czym była mowa wyżej, Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby w dążeniu do zwiększenia dochodów podejmował jakiekolwiek starania np. poprzez zmianę zatrudnienia. Nie przedstawił też żadnych przeszkód w tym zakresie, bowiem przedstawione, o czym była mowa wyżej, są niewiarygodne. Prawidłowo również organ zauważył, iż wobec Skarżącego toczy się postępowanie egzekucyjne, które dotychczas nie okazało się bezskuteczne, gdyż istnieje ewentualna możliwości egzekucji z udziału w posiadanej przez Skarżącego nieruchomości. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. W ocenie Sądu, stanowisko organu w sprawie jest zasadne. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się bowiem w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu orzeczona na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).