V SA/Wa 529/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nałożonej kary pieniężnej; uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżący A. B. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej w łącznej kwocie 6.000,00 zł nałożonej na zobowiązanego decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) oraz decyzją z [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał, iż ze względu na swoją sytuację materialną nie jest w stanie ponieść kary pieniężnej bez znacznego uszczerbku dla utrzymania swojego i swojej rodziny. Ponadto skarżący stwierdził, iż nie posiadał wiedzy w przedmiocie obowiązku posiadania w samochodzie urządzenia viaBox służącego do uiszczania opłaty elektronicznej. Strona wskazała ponadto, iż "jechała starym Mercedesem 207 z pożyczoną przyczepką, jak się potem okazało moja dopuszczalna masa całkowita (DMC) przekroczyła 40 kg." Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (znak [...]) organ wezwał stronę do przedstawienia okoliczności uzasadniających zastosowanie ulgi, pozwalających w szczególności na określenie możliwości płatniczych strony, jej sytuacji rodzinnej, majątkowej oraz stanu zdrowia zobowiązując jednocześnie do przedłożenia dokumentów uzasadniających i potwierdzających wystąpienie powyższych okoliczności. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca przekazał oryginał Zaświadczenia nr [...] z Powiatowego Urzędu Pracy L. z dnia [...] lipca 2013 r., Zaświadczenie nr [...]. z Powiatowego Urzędu Pracy L. z dnia [...] lipca 2013 r., Zaświadczenie nr [...] Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] lipca 2013 r., Zaświadczenie Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] sierpnia 2013 r., kopię decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz kopię decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Wnioskodawca podniósł dodatkowo, że obecnie jest osobą bezrobotną utrzymującą się z prac dorywczych. Oświadczył, iż miesięczne wydatki na utrzymanie rodziny i gospodarstwa domowego łącznie wynoszą około 940 zł. Decyzją z dnia [...] września 2013r. znak [...], organ odmówił umorzenia należności z tytułu nałożonej kary. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie, iż decyzje w sprawie zastosowania ulgi, o którą zwrócił się skarżąca wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznacza interes społeczny i słuszny interes obywateli. Określając motywy rozstrzygnięcia Organ wskazał, iż podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności, organ ma na względzie interes Skarbu Państwa w zestawieniu z interesem strony i jej sytuacją majątkową. Na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów w ocenie organu nie zaistniały podstawy do zastosowania wnioskowanej ulgi. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że podniesione przez wnioskodawcę okoliczności (w tym. m.in., że nie wiedział, iż trzeba zakupić urządzenie pokładowe viaBox), nie mogą stanowić podstawy do umorzenia kary nałożonej za wykonanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Uzasadniając decyzję organ wskazał ponadto, iż z przedstawionych dokumentów nie wynika, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniały niezależne od strony nadzwyczajne przypadki uniemożliwiające stronie realizacje obowiązku uregulowania należności wobec Skarbu Państwa, chociażby w formie ratalnej. Organ wskazał ponadto, iż ustalenia stanu faktycznego poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego mogłyby stanowić podstawę ewentualnego rozłożenia należności na raty. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. A. B. zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na ewentualne negatywne skutki, jakie może wywołać konieczność zapłaty kary. Wnioskodawca wskazał ponadto, iż ma na utrzymaniu trójkę małoletnich dzieci w wieku 8, 9 i 13 lat oraz żonę, która po wypadku jakiego doznała w kwietniu 2011 r. nie odzyskała do dnia dzisiejszego pełnej sprawności. Mając na względzie treść wniosku oraz fakt nieprzedstawienia nowych okoliczności pismem z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) organ ponownie wezwał Stronę do przedstawienia nowych okoliczności wskazujących na szczególny interes Strony w umorzeniu przedmiotowej należności. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę o możliwości złożenia żądania w przedmiocie zastosowania innej ulgi przewidzianej w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Po ponownym przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ dokonał ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego, w kontekście przesłanek umorzenia, wskazanych w ustawie o finansach publicznych i decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2013 r. odmawiając tym samym całkowitego umorzenia należności obciążającej stronę. W uzasadnieniu Organ szczegółowo wyjaśnił kwestie związane ze stosowaniem ulg przewidzianych w ustawie o finansach publicznych oraz odniósł ustawowe przesłanki warunkujące zastosowanie ulg, do okoliczności sprawy - ustalonych na podstawie zebranego materiału dowodowego. Organ ponownie pouczył stronę o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie na raty nałożonej kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o ponowne przeanalizowanie sprawy. Wyraził swoje niezadowolenie i wskazał na niezrozumienie działań urzędników państwowych. Podkreślił, iż nigdy nie był karany i zawsze wypełniał zobowiązania publicznoprawne. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada czy postępowanie w wyniku którego wydany został zaskarżony akt, dokonana czynność, przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi oraz czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie istotę sporu pomiędzy skarżącą a organem administracji stanowi odmowa umorzenia kar pieniężnych w wysokości łącznej 6.000 złotych nałożonych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wobec tak sformułowanego żądania strony zastosowanie w sprawie miał art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego właściwy organ może - na wniosek zobowiązanego - udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Z kolei z art. 60 pkt 7 tej ustawy wynika, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 55 ustawy o finansach publicznych należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W myśl art. 56 ust. 1 tej ustawy należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, m.in. jeżeli: zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (pkt 3); zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny (pkt 5). Z art. 64 ust. 1 i art. 55 i 56 ustawy o finansach publicznych wynika, że decyzje wydawane na podstawie tych przepisów mają charakter decyzji uznaniowych. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Oczywistym przy tym jest, że wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg przeprowadzonego rozumowania. W ramach uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, co oznacza, że może – w przypadku stwierdzenia przesłanki – uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W świetle art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. To zaś oznacza, że orzekając o umorzeniu należności, organ za podstawę rozstrzygnięcia może mieć albo przesłankę ważnego interesu dłużnika, albo przesłankę interesu publicznego, albo obie te przesłanki łącznie. Nie oznacza to natomiast, że organy zobowiązane są do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem ważnego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny, przez który często organy zdają się rozumieć interes budżetu państwa (por. "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wyd. Praw. Lexis Nexis, S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, str. 319). Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron – interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes strony. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181). W ocenie Ministra Finansów wniosek strony , mimo wykazanej trudnej sytuacji życiowej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa. Takie stanowisko organu w świetle tego co wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny nie zasługuje na aprobatę. Przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 i art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nie wykluczają możliwości umarzania należności pochodzących z niezapłaconych kar . W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że pięcioosobowa rodzina, w tym troje małoletnich dzieci, utrzymuje się ze środków publicznych pochodzących z pomocy społecznej. Skarżący i jego żona są osobami bezrobotnymi. Zdaniem Sądu, wskazuje to jednoznacznie, że potrzeby życiowe rodziny zaspokajane są poniżej poziomu minimum socjalnego, czego organ nie uwzględnił. Należy przypomnieć, że skarżący i jego żona mieszkają w małej miejscowości, gdzie rynek pracy jest bardzo ograniczony. Dlatego też wyjaśnienia strony dot. bezskuteczności starań o pracę są w pełni wiarygodne. Przykładem takiej pozytywnej postawy jest dokształcanie się żony skarżącego, aby poprawić swoją sytuację na rynku pracy. Nie jest pewne, a raczej jest wątpliwe, czy środki jakie otrzymuje rodzina z pomocy społecznej są w ogóle wystarczające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd zwraca także uwagę, że brak interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kary pieniężnej nie został w sprawie w sposób dostateczny wykazany. W ocenie Sądu interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego i jego rodzinę, pozbawionych możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, do innej formy pomocy państwa, powodującej również konieczność korzystania z publicznych środków finansowych, niewątpliwie nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje wprost, że sytuacja finansowa rodziny skarżącego jest szczególnie trudna i uzasadnia stwierdzenie, że spłata zadłużenia pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Biorąc pod uwagę już chociażby tę okoliczność, że skarżący i jego rodzina (żona i troje dzieci) obecnie utrzymują się głównie z publicznych środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od strony zaległych należności jest realne, a w szczególności, że może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Przyjęcie stanowiska, że "interes publiczny" ma wyższą rangę niż "ważny interes dłużnika" oznacza, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów publicznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 - publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, zabrakło szczegółowego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego z punktu widzenia skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, co oznacza, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. Należy też zwrócić uwagę na fakt, iż szczególny rygoryzm i wysokość kar pieniężnych za przejazd drogami płatnymi bez uiszczenia należnej opłaty budzi szereg wątpliwości prawnych, wyrażanych m.in. przez Rzecznika Praw Obywatelskich . Obecnie trwają prace ustawodawcze zmierzające do wyeliminowania najbardziej kontrowersyjnych rozwiązań , w szczególności nakładania kar za przejazd kolejnymi płatnymi odcinkami drogi w ciągu tego samego dnia ( taka sytuacja także dotyczy skarżącego ). Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści i tym samym krzywdzącej skarżącego, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze wskazania Sądu - winien rozważyć, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie kary pieniężnej. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, organ ponownie badając sprawę winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawcy oraz jego rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji oraz uwzględniając obciążenia wynikające z innych tytułów. Na tej dopiero podstawie, organ będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą obecnej i przyszłej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym zapłatę kary pieniężnej. Ocena ta winna uwzględniać indywidualną, obiektywnie trudną sytuację zobowiązanego. W przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości co do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ ma obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Należy też pamiętać, że wniosek może zawsze zostać uwzględniony częściowo i ulga zastosowana do części zobowiązania, co umknęło całkowicie organom obu instancji. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.