V SA/Wa 530/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie całkowitego zakazu uprawiania amatorskiego połowu ryb w wybranych akwenach portów rzecznych postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić M. C. kwotę 300 zł (trzysta złotych), wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 1 lutego 2017 r. pod poz. 2986, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Przedmiotem skargi z [...] lutego 2017 r. wniesionej przez M. C. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona"), zastępowaną przez pełnomocnika, jest uchwała Zarządu Województwa [...] (dalej jako: "organ") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie całkowitego zakazu uprawiania amatorskiego połowu ryb w wybranych akwenach portów rzecznych (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] listopada 2016 r., poz. [...], dalej jako: "uchwała"). Powyższą uchwałę strona zaskarżyła w części dotyczącej wprowadzenia całkowitego zakazu uprawiania amatorskiego połowu ryb w akwenie Portu [...] w N. na rzece N., tj. § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały. Zarządzeniem z 25 kwietnia 2017 r. wezwano pełnomocnika strony do wykazania w terminie 7 dni interesu prawnego lub uprawnienia, który został naruszony wydaniem zaskarżonej uchwały oraz do wskazania przepisu prawa materialnego, z którego ów interes prawny lub uprawnienie wynika, pod rygorem odrzucenia skargi. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z [...] maja 2017 r. wskazał, że interes prawny skarżącej do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie wynika z następujących przepisów prawa materialnego: – art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej jako: "k.c."); – art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (D. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako: "Konstytucja"); – art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm., dalej jako: "u.s.d.g."). Stwierdził, iż głównym interesem prawnym, jaki został naruszony zaskarżoną uchwałą, jest przysługujące stronie prawo własności. Wyjaśnił, że skarżąca jest właścicielem działki, której część (2,7635 ha) stanowią grunty pod stawami oznaczone symbolem Wsr i obejmuje ona teren Portu [...] w N. na rzece N. Stwierdził, iż kwestionowana uchwała dotyczy zatem terenu prywatnego i narusza podstawowe prawo własności, jak również uniemożliwia skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazał dalej, że skoro akwen wodny, na którym organ ustanowił zakaz połowu ryb, znajduje się na terenie stanowiącym własność strony, to zakaz ten stanowi ingerencję w jej prawo własności, bowiem nie może ona swobodnie dysponować nieruchomością. Podkreślił również, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą na terenie [...] polegającą na prowadzeniu przystani dla łodzi, prowadzeniu parkingu, jak również udostępnianiu akwenu wodnego dla osób chcących wędkować, zaplanowała też osiąganie z tego tytułu dochodu, który w wyniku podjętej uchwały będzie niemożliwy do osiągnięcia. Powyższe nie stwarza zaś w ocenie pełnomocnika warunków, które sprzyjają wykonywaniu działalności gospodarczej, wręcz przeciwnie – ograniczają rozwój przedsiębiorczości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej są akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kwestia legitymacji do zaskarżenia tego typu aktów została uregulowana w odrębnych ustawach, które dotyczą poszczególnych rodzajów samorządu terytorialnego. I tak, zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm., dalej jako: "u.s.w."), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie wobec zaskarżenia uchwały zarządu województwa, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w warunkach niniejszej sprawy zastosowanie znajduje poprzednie brzmienie wskazanego przepisu. Wynika to z treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), który nakazuje stosowanie nowego brzmienia powołanego wyżej art. 90 ust. 1 u.s.w. do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie wymienionej ustawy nowelizującej. Przedmiot skargi w sprawie stanowi tymczasem uchwała Zarządu Województwa [...] podjęta w dniu [...] listopada 2016 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie powołanej noweli, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. Dotychczasowe brzmienie art. 90 ust. 1 u.s.w. różniło się od obecnego dodatkowym wymogiem warunkującym skuteczność złożenia skargi do sądu administracyjnego, a mianowicie bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie został on spełniony, bowiem wezwanie takie skarżąca skierowała do organu [...] listopada 2016 r. Zarząd Województwa [...] udzielił na nie odpowiedzi, podejmując [...] grudnia 2016 r. uchwałę nr [...], w której wezwanie strony uznano za niezasadne i odmówiono zmiany przedmiotowej uchwały. Tym samym, w świetle art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę należało wnieść najpóźniej w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia takiej odpowiedzi, co w sprawie niniejszej miało miejsce, bowiem powyższą odpowiedź doręczono pełnomocnikowi strony [...] stycznia 2017 r., a skarga została nadana za pośrednictwem organu [...] lutego 2017 r. Nie może też zdaniem Sądu budzić wątpliwości, że objęta skargą uchwała jest aktem prawa miejscowego ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...][...] listopada 2016 r., czego wymaga art. 90 ust. 1 u.s.w. jako kolejny warunek zaskarżenia. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi obowiązkiem Sądu jest zbadanie legitymacji skargowej strony. Z konstrukcji przywołanego przepisu art. 90 ust. 1 u.s.w. wynika, że przymiot strony (oprócz organu) w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego, z uwagi na indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego, ma wyłącznie skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie swojego interesu prawnego postanowieniami skarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotowym aktem prawa miejscowego otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena skarżonego aktu dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie przywołanego przepisu nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1497/15; dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. przysługuje więc w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną danego podmiotu przez wywołanie negatywnych dla niego następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, natomiast podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (tak postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 422/16; dostępne w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem zaskarżając dany akt prawa miejscowego w trybie powołanego art. 90 ust. 1 u.s.w. dany podmiot winien dowieść, że akt ten nie tylko narusza prawo, ale równocześnie w negatywny sposób wpływa na jego sferę prawno-materialną, a zatem pozbawia go konkretnych, prawem gwarantowanych uprawnień. Pełnomocnik skarżącej interes prawny strony do kwestionowania § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały wywodzi m.in. z treści art. 140 k.c. i art. 21 Konstytucji, tj. przepisów dotyczących prawa własności. Jego zdaniem kwestionowana uchwała dotyczy terenu prywatnego i uniemożliwia skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu odwołanie się do powyższych przepisów nie dowodzi istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej. Wbrew stanowisku strony skarżona uchwała w żaden sposób nie ogranicza prawa własności skarżącej do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej. Uchwała ta wprowadza bowiem całkowity zakaz uprawiania amatorskiego połowu ryb w wybranych akwenach portów rzecznych, w tym m.in. w Porcie [...] w N. na rzece N. Wyjaśnić zaś w tym miejscu należy, iż strona nie jest właścicielem akwenu wodnego, którego dotyczy uchwała, a jedynie gruntów, na których ów akwen znajduje się. W konsekwencji także i znajdujące się w tym akwenie ryby nie stanowią własności skarżącej, co słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę. Powyższych ustaleń nie kwestionuje również sama strona, co wynika z pisma procesowego z [...] maja 2017 r., w którym stwierdzono, że "nie chodzi o to, że ryby znajdujące się w tym akwenie wodnym stanowią własność M. C., a o to, że zagwarantowane w kodeksie cywilnym oraz Konstytucji prawo własności zostało ograniczone w sposób łamiący podstawowe zasady prawa administracyjnego". Pełnomocnik nie wyjaśnił jednak, na czym miałoby polegać naruszenie prawa własności skarżącej, którego upatruje w kwestionowanym postanowieniu skarżonej uchwały. Również podnoszona kwestia ograniczenia dochodów strony z prowadzonej działalności gospodarczej oraz potrzeba stworzenia nowego biznesplanu, na co bezpośredni wpływ miała, zdaniem pełnomocnika, zaskarżona uchwała, nie stanowi wykazania interesu prawnego skarżącej. W takiej sytuacji można mówić jedynie o interesie faktycznym, gdyż skarżąca jest zainteresowana utrzymaniem dostępności wód Portu [...] dla celów uprawiania tam amatorskiego połowu ryb. Powyższe potwierdza argumentacja pełnomocnika, który stwierdził, że działalność gospodarcza prowadzona przez stronę polegała m.in. na "udostępnianiu akwenu wodnego dla osób chcących wędkować, aby z tego tytułu osiągać dochód". Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała więc, aby zaskarżona uchwała ingerowała w swobodę wykonywania przez nią działalności gospodarczej. Należy podnieść, że w judykaturze przyjmuje się, iż wywodzenie interesu prawnego z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, która znajduje swój wyraz także w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest dopuszczalne. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi bowiem normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu (podmiotu wnoszącego skargę). Jako nieskuteczne uznać również należało oparcie interesu prawnego strony na normie zawartej w art. 8 ust. 1 u.s.d.g., zgodnie z którym organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Należy podkreślić, iż z powyższego przepisu nie wynika żadne konkretne uprawnienie strony, które zagrożone byłoby postanowieniami skarżonej uchwały. Z ogólnej zasady wspierania rozwoju przedsiębiorczości nie sposób bowiem wyprowadzić uprawnienia strony, którego ochrony mogłaby żądać przed organami władzy publicznej. Podsumowując, w ocenie Sądu skutki wywoływane przez zaskarżoną uchwałę, zarówno w zakresie prawa własności, jak i swobody działalności gospodarczej, na które powołuje się skarżąca, potraktować należało jedynie jako potencjalne przejawy naruszenia jej interesu faktycznego. Zatem strona, pomimo wezwania Sądu w tym zakresie, nie wykazała ani istnienia po jej stronie interesu prawnego lub uprawnienia, ani ich naruszenia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z tych względów, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.