V SA/Wa 531/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Monika Kramek, Asesor WSA - Łukasz Jarocki (spr.), Protokolant - st. spec. Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji W. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 3 grudnia 2024 r. nr DRC-VIa.6643.85.2023.MLa w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 19 października 2023 r. nr CPPC-D05B00-W01.411.2.58.4.2023/BT; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Fundacji W. z siedzibą w W. kwotę 717 zł (siedemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi F. (...) z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja" lub "skarżąca") jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister" lub "organ") z 3 grudnia 2024 r., nr DRC-VIa.6643.85.2023.MLa, w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 8 kwietnia 2020 r. Fundacja zawarła z Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej: "CPPC") umowę o dofinansowanie projektu pn. "Sieć na kulturę w podregionie ostrołęckim", realizowanego w ramach działania 3.2 "Innowacyjne rozwiązania na rzecz aktywizacji cyfrowej", Osi priorytetowej nr 3 "Cyfrowe kompetencje społeczeństwa" Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020. W toku realizacji projektu Fundacja przeprowadziła postępowanie ofertowe na zakup i dostawę sprzętu komputerowego dla Gminnych Samorządowych Instytucji Kultury, w wyniku którego w dniu 10 listopada 2020 r. zawarła umowę z S. M.M. (dalej: "wykonawca") na kwotę 406 038 zł brutto. W następstwie kontroli ex post projektu stwierdzono, że w pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego Fundacja sformułowała warunek naruszający zasadę konkurencyjności, polegający na wprowadzeniu wymogu, aby serwis sprzętu był świadczony przez organizację serwisową posiadającą placówkę serwisową na terenie Polski, w języku polskim. Zdaniem organu kontrolującego warunek ten miał charakter dyskryminujący, gdyż wprowadzał nieuzasadnione preferencje krajowe, regionalne lub lokalne, co – zgodnie z poz. 10 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 971 ze zm.; dalej: "Taryfikator") – skutkować powinno pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych o 25%. Ustalenia kontroli zostały przedstawione Fundacji w piśmie z 13 kwietnia 2022 r., do którego skarżąca wniosła zastrzeżenia. Pismem z 4 lipca 2022 r. CPPC podtrzymało ustalenia zawarte w informacji pokontrolnej. Następnie pismem z 5 czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.f.p."), CPPC wezwało Fundację do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 5 487 zł wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Wobec bezskutecznego upływu zakreślonego terminu, zawiadomieniem z 10 sierpnia 2023 r. CPPC wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z 19 października 2023 r., nr CPPC-D05B00-W01.411.2.58.4.2023/BT, na mocy której – działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 11 u.f.p. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") – organ orzekł o obowiązku zwrotu przez Fundację kwoty 5 487 zł wraz z odsetkami. W ocenie organu Fundacja wykorzystała środki z dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie oraz wytycznych Ministra Inwestycji i Rozwoju z 22 sierpnia 2019 r. w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: "Wytyczne"), poprzez sformułowanie dyskryminującego warunku udziału w postępowaniu ofertowym. Zdaniem CPPC doszło do naruszenia sekcji 6.5.2 pkt 8 Wytycznych, albowiem zakwestionowany warunek istotnie ograniczał krąg potencjalnych wykonawców – podmioty zainteresowane realizacją zamówienia musiały bowiem albo posiadać własną placówkę serwisową na terytorium Polski, albo nawiązać współpracę z krajowym podmiotem dysponującym takim zapleczem. Organ uznał, że opisane naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 320; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1303/2013"), skutkującą potencjalną szkodą dla budżetu Unii Europejskiej, a tym samym uzasadniającą nałożenie korekty finansowej w wysokości 25% wartości umowy, zgodnie z poz. 10 Taryfikatora. Jednocześnie organ nie znalazł podstaw do miarkowania wysokości korekty finansowej, wskazując, że zgodnie z opisem poz. 10 Taryfikatora możliwość miarkowania zachodzi wyłącznie w sytuacji, gdy w postępowaniu ofertowym złożono więcej niż jedną ofertę spełniającą kryteria. W rozpoznawanej sprawie, mimo że w odpowiedzi na zapytanie ofertowe wpłynęły dwie oferty, tylko jedna z nich została zakwalifikowana do etapu oceny, co – zdaniem organu – oznaczało, że nie został zapewniony minimalny poziom konkurencji. Zaskarżoną decyzją z 3 grudnia 2024 r. Minister utrzymał w utrzymał w mocy decyzję CPPC z 19 października 2023 r. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że poprzez zastosowanie warunku zawartego w pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego Fundacja naruszyła podstawowe zasady udzielania zamówień w projektach współfinansowanych ze środków europejskich, tj. zasadę niedyskryminacji oraz zasadę uczciwej konkurencji. Minister uznał, że wymaganie, aby serwis sprzętu był świadczony przez organizację serwisową posiadającą placówkę na terenie Polski, w języku polskim, miało charakter dyskryminujący wobec potencjalnych wykonawców. Organ odwoławczy wskazał, że wymóg posiadania placówki serwisowej na terytorium Polski nie był konieczny dla zapewnienia wysokiej jakości usług serwisowych, a tym samym miał charakter nadmiarowy. W szczególności dotyczyło to sytuacji, w której zamawiający nie wymagał bezpośredniego świadczenia usług serwisowych przez wykonawcę, lecz jedynie ich zorganizowania. Zdaniem Ministra wystarczające byłoby w takim przypadku ograniczenie się do wymogu wskazania danych adresowych punktu odbioru sprzętu na potrzeby ewentualnego serwisu. Minister odniósł się ponadto szczegółowo do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, uznając je za niezasadne. W skardze na powyższą decyzję Ministra skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z 19 października 2023 r. i w konsekwencji brak umorzenia postępowania pomimo zajścia ku temu przesłanek; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c.") poprzez: a) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. brak dokonania rozważań w kontekście podstaw prawnych wynikających z prawa materialnego w sposób należyty oraz wbrew zasadom przyjęcie podstawy z pkt 8 rozdziału 6.5.2 w zw. z pkt 1 rozdziału 6.5 Wytycznych w sytuacji, w której nie doszło do ustalenia podstaw faktycznych w zw. z ww. regulacjami, jak również; b) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy z pominięciem jego istotnej części, tj. oświadczeń skarżącej sformułowanych w zastrzeżeniach pokontrolnych, a dotyczących wykładni spornego postanowienia, jak też; c) poprzez błędne uznanie za prawidłową wykładnię w decyzji z 19 października 2023 r. spornego postanowienia, która to wykładnia została dokonana w oderwaniu od logiki, realiów oraz dyrektyw w zakresie wykładni oświadczeń woli wynikających z k.c., jak też; d) poprzez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia podstawowych zasad udzielania zamówień w projektach współfinansowanych ze środków europejskich, bez wskazania, jakie zasady i w kontekście jakich norm zostały naruszone - co także stanowi zarzut braku zastosowania przepisu art. 75 § 1 k.p.a., bowiem jeśli organy administracyjne inaczej rozumiały postanowienia zapytania ofertowego, to jako podmioty niebędące ich adresatami, powinny wystąpić m.in. do wykonawców, którzy złożyli oferty, z prośbą o wyjaśnienia, jak oni rozumieli sporne wymogi, co organ powinien zrobić z urzędu; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w decyzji z 3 grudnia 2024 r., że postępowanie poprzedzające decyzję z 19 października 2023 r. przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, jak i wyczerpującego oraz rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonano zastosowania prawidłowej normy prawnej celem podjęcia właściwego rozstrzygnięcia, w sytuacji w której sam organ w zaskarżonej decyzji kwestionował wprost stosowanie niektórych norm prawnych zastosowanych przez organ I instancji, jak też prowadzanie postępowania - (por. uwagi z zaskarżonej decyzji do pkt 8 rozdziału 6.5.2 Wytycznych, art. 40 k.p.a. i itp.), co skutkuje wzajemną sprzecznością stanowiska w zaskarżonej decyzji; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że wiążąca jest wykładnia postanowień dokumentacji zamówienia przez organ I instancji w sytuacji, gdy taka wykładnia jest sprzeczna z dyrektywami wykładni oświadczeń woli - tj. organ administracyjny nie jest uprawnionym podmiotem do oceny wykładni oświadczeń woli na gruncie k.c., a jeżeli organ kwestionuje dane oświadczenie i zaprezentowaną wykładnię przez twórcę spornego postanowienia to w razie wątpliwości może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem z art. 189 k.p.c., sam zaś nie jest uprawniony do wywodzenia innych wniosków z treści dokumentacji podlegającej normom prawa prywatnego, do tego organy administracji nie są od formułowania treści zapytań ofertowych, a z treści decyzji z 19 października 2023 r. i zaskarżonej decyzji na takie uprawnione podmioty się kreują - do tego nie było pytań do zapytania ofertowego, a zatem właściwi adresaci nie mieli problemu ze spornym postanowieniem - co więcej także, skoro jak wskazano w zaskarżonej decyzji, sporne postanowienie można różnie rozumieć, to organy są zobowiązany do zastosowania z urzędu art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść skarżącej, czego nie uczyniły i co także stanowi zarzut skarżącej do zaskarżonej decyzji; 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 8 i art. 11 k.p.a., który to zarzut stanowi konsekwencję ww. naruszeń, poprzez naruszenie zasady przekonywania i zasady praworządności oraz wydanie decyzji administracyjnych, które podważają zaufanie do władzy publicznej; 6. art. 15 k.p.a. w zw. z pkt 1 rozdziału 6.5. Wytycznych poprzez rażące naruszenie przepisów i wykreowanie nowej podstawy prawnej naruszenia, nie omawianej wcześniej, co stanowi naruszenie zasady z art. 15 k.p.a., albowiem skarżąca do takich regulacji nie mógł się odnieść, co implikuje realizacje podstawy z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.; 7. normy zawartej w pkt 1 rozdziału 6.5 Wytycznych poprzez przyjęcie naruszenia tej regulacji, bez konkretyzacji w postaci odniesienia się do konkretnych przepisów dotyczących właściwe procedury, co już samo przez się stanowi naruszenie, ponieważ ww. przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy naruszenia, a może występować tylko w związku z konkretnym przepisem dotyczącym właściwej procedury, a także poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wynika samodzielna i ogólna zasada, w sytuacji w której beneficjent zrealizował postępowanie w oparciu o zasadę konkurencyjności, zgodnie z rozdziałem 6.5.2. Wytycznych (okoliczność bezsporna), jak też przez błędnie uznanie że naruszenie ww. regulacji możliwe jest w inny sposób niż przewiduje literalnie ww. przepis, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu - wskazać bowiem należy, że procedura z 6.5.2 Wytycznych zawiera zamknięty katalog norm proceduralnych i nie ma podstaw do wywodzenia innych zasad niż wynikające z tych regulacji – na marginesie w zaskarżonej decyzji umyślnie organ pomija fragment, który dotyczy realizacji zasad z ww. normy przy zastosowani zasady konkurencyjności, co przecież bezspornie miało miejsce; 8. normy zawartej w pkt 8 rozdziału 6.5.2 Wytycznych poprzez z jednej strony uznanie, że kwestionowane postanowienie z zakresu realizacji zamówienie nie jest warunkiem udziału w postępowaniu w sensie zdania 1 ww. przepisu, ale jednoczesne błędne uznanie, że postanowienie ze zdania 2 ww. przepisu może mieć zastosowanie do etapu realizacji zamówienia, w sytuacji w której każdy przepis traktuje się komplementarnie i jeśli składa się z kilku zdań, to te zdania są ze sobą ściśle związane i zależne – wobec tego nie można odrywać fragmentów normy prawnej od istoty przepisu i stosować ich do innych regulacji niż warunki udziału, o czym mowa w zdaniu 1 ww. przepisu, a na co błędnie organ w zaskarżonej decyzji wskazuje – podkreślić należy, że słowo "warunki" referuje do warunków ze zdania 1, czyli do warunków udziału, a nie do warunków realizacji zamówienia, a zatem organy zarówno w decyzji z 19 października 2023 r. jak i zaskarżonej decyzji błędnie przyjęły ww. normę za naruszoną, albowiem nie było zarzutów co do warunków udziału rzeczona część ww. normy (zdanie 2) nie stanowi normy ogólnej dla całej zasady konkurencyjności, ale stricte związana jest z zakresem zdania 1, czyli z warunkami udziału, które są czymś zgoła innym niż warunki realizacji – są to różne zbiory zakresowo-pojęciowe, które na siebie nie zachodzą, a organy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania wykładni ww. normy contra legem – niestety z taką mamy do czynienia w sprawie, albowiem próba wykładni rozszerzającej w zakresie normy nakazowej jest w świetle art. 2 Konstytucji RP niedopuszczalna – wskazane zaś przykłady w zaskarżonej decyzji dotyczą nie aspektu realizacji zamówienia, objętego niniejszym postępowaniem, a aspektu zdolności podmiotowej związanej z warunkami udziału (np. kod PKD...) – na marginesie organy wskazują, że nie wiążą ich inne orzeczenia, a przywołują inne orzeczenia (wadliwie) na poparcie swych twierdzeń, co jest niespójne i niekonsekwentne, ale pokazuje to nieprawidłowość działania aparatu administracji publicznej; 9. § 6 rozporządzenia z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (dalej: "rozporządzenie z 29 stycznia 2016 r.") poprzez wadliwe zastosowanie analogi do sytuacji nie przewidzianej ww. regulacją, albowiem organ w zaskarżonej decyzji powołując się na ww. przepis o treści "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości indywidualnej, dla której w załączniku do rozporządzenia nie określono stawki procentowej, stosuje się stawkę procentową odpowiadającą najbliższej rodzajowo kategorii nieprawidłowości indywidualnych.", wskazał, że skoro nie ma w Wytycznych właściwej regulacji, to organy administracyjne na zasadzie analogii mogą niejako "przystosować" postanowienia z Wytycznych do treści rozporządzenia z 29 stycznia 2016 r., w sytuacji w której taka sytuacja nie jest dopuszczalna w oparciu o ww. regulację, jak też organy administracyjne działają w oparciu o przepisy prawa i nie mogą dokonywać wykładni rozszerzającej jak też przeinaczać przepisów, co za tym idzie, skoro organy nie są w stanie wskazać naruszenia z Wytycznych to takiego naruszenia nie ma, a zatem ww. przepis rozporządzenia z 29 stycznia 2016 r. nie mógł zostać zastosowany, co stanowi podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 10. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 2 pkt 36 i art. 143 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 k.c. w zw. z art. 384 k.c. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nieprawidłowości, jakich dopuścił się Skarżący skutkowały realizacją ww. przepisu i doszło do szkody, podczas gdy w świetle niniejszej sprawy tak się nie stało, jak też przez niezrozumienie dyrektyw wykładni oświadczeń woli i istoty umów adhezyjnych, w sytuacji w której błędnie uznano, że potencjalni wykonawcy nie mieli wpływu na treść spornych postanowień, kiedy w oparciu o Wytyczne mogli wnosić o wyjaśnienia, jak też zmiany treści zapytania ofertowego, co w zasadzie jest ich obowiązkiem w kontekście wątpliwych postanowień, jak przyjmuje Sąd Najwyższy; 11. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że doszło do wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, poprzez naruszenie procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, podczas gdy do takich naruszeń nie doszło; 12. § 7 umowy z 8 kwietnia 2020 r. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b umowy o dofinansowanie w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia skutkującego korektą, w sytuacji w której organy błędnie wskazały podstawę prawną z Wytycznych, która nie została naruszona, albowiem sporne postanowienia nie dotyczy kwestii warunków udziału; 13. pozycji 10 Taryfikatora poprzez błędne uznanie, iż w postępowaniu doszło do "nieprawidłowości", której okoliczności pozwalają na zastosowanie maksymalnej stawki korekty finansowej, w sytuacji gdy w postępowaniu nie doszło do naruszenia ani przepisów i brak jest podstaw do stwierdzenia "nieprawidłowości"; 14. ewentualnie § 3 rozporządzenia z 29 stycznia 2016 r. w zw. z pozycją 10 Taryfikatora w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwych rozważań co do możliwości i zasadności miarkowania korekty, jak też poprzez zaniechanie miarkowania, jak też brak rozważań do zastosowania pozycji 11 Taryfikatora z miarkowaniem do 5%, oraz przyjęcie do rozważań kontekstu innych podobnych postępowań, mimo iż jest to sprzeczne z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 29 stycznia 2016 r., jak też błędne przyjęcie, że koniecznym do zastosowania innych podstaw z Taryfikatora lub zastosowania zasad miarkowania konieczne jest złożenie więcej niż 1 oferty, w sytuacji gdy to nie wynika z treści przepisu i powoduje że nie zawarto właściwych rozważań w tym zakresie, a nadto ww. kwestia jest obligatoryjnie rozważana, niezależnie od zarzutów skarżącej, a zatem stwierdzenie, że dopiero w odwołaniu podniesiono taką kwestię, nie skutkuje możliwością zaniechania rozważań w tym przedmiocie przez organy; 15. art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie korekty w wysokości nieproporcjonalnej, a każda ewentualna korekta finansowa (niezależnie od tego, jakiego naruszenia dotyczy) powinna być rozpatrywana przez pryzmat ww. przepisu, z którego jednoznacznie wynika, że wymierzając korektę państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze i stosują proporcjonalną korektę - kwestii opisania proporcjonalności zabrakło w decyzji z 19 października 2023 r. jak i zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Stosownie natomiast do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, dokonywane są zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, procedury te mogą wynikać zarówno z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak i z dokumentów systemu realizacji danego programu, a także z postanowień umowy o dofinansowanie realizacji projektu (zob. wyroki NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3026/15; z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15; z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16). W realiach kontrolowanej sprawy chodziło o postanowienia Wytycznych, do których stosowania Fundacja zobowiązała się w § 7 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) umowy o dofinansowanie. Zgodnie z pkt 8 rozdziału 6.5.2 Wytycznych, warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełniania – o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym – powinny być określane w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Niedopuszczalne jest formułowanie warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia. Istota sporu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy Fundacja naruszyła powyższy zapis Wytycznych, formułując w zapytaniu ofertowym wymóg, aby serwis sprzętu był świadczony przez organizację serwisową posiadającą placówkę na terenie Polski oraz realizującą usługi w języku polskim, który – zdaniem organów – stanowił warunek dyskryminujący poprzez wprowadzenie nieuzasadnionych preferencji krajowych, regionalnych lub lokalnych. Stanowiska tego skład orzekający nie podziela, przychylając się natomiast do stanowiska wyrażonego w wyrokach tutejszego Sądu z 11 grudnia 2024 r. (V SA/Wa 1373/24, V SA/Wa 1584/24, V SA/Wa 1818/24), z 3 kwietnia 2025 r. (V SA/Wa 2394/24, V SA/Wa 3062/24) oraz z 22 maja 2025 r. (V SA/Wa 2030/24), zgodnie z którymi warunek określony w pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego nie narusza zasady równego traktowania wykonawców i w konsekwencji nie stanowi nieprawidłowości, o której mowa w poz. 10 Taryfikatora. Przede wszystkim z analizy treści zapytania ofertowego wynika, że Fundacja nie wymagała od potencjalnych wykonawców spełnienia spornego warunku na etapie składania ofert, tj. przed udzieleniem zamówienia. Wymóg ten nie został bowiem uwzględniony ani w warunkach udziału w postępowaniu, ani w kryteriach oceny ofert, które ograniczały się wyłącznie do ceny sprzętu oraz terminu dostawy. Nie można zatem przyjąć, że już na etapie składania ofert doszło do wykluczenia potencjalnych wykonawców niespełniających omawianego wymogu, skoro mógł on zostać spełniony dopiero po wyborze wykonawcy, np. na etapie zawierania umowy. Należy przy tym zauważyć, że w poz. 10 Taryfikatora jako przykład nieprawidłowości wskazano sytuację, w której od oferentów wymaga się posiadania zakładu lub przedstawiciela w danym kraju lub regionie już na etapie składania ofert. Tymczasem w niniejszej sprawie wymóg posiadania placówki serwisowej odnosił się do okresu po udzieleniu zamówienia, co w sposób istotny odróżnia stan faktyczny sprawy od wskazanego w Taryfikatorze przykładu. Po drugie – co nie mniej istotne – sporny warunek powinien być oceniany w kontekście celu projektu realizowanego przez Fundację. Celem tym była aktywizacja społeczności lokalnych, w szczególności narażonych na wykluczenie cyfrowe. Z tego względu wymóg zapewnienia serwisu realizowanego na terytorium Polski oraz w języku polskim należy uznać za uzasadniony względami interesu publicznego, rozumianego jako interes społeczności lokalnej, której potrzeby miały zostać zaspokojone w wyniku realizacji zamówienia. Takie rozwiązanie sprzyja zapewnieniu efektywności oraz dostępności usług serwisowych, co ma szczególne znaczenie w projektach o charakterze lokalnym. Z kolei wymóg świadczenia serwisu w języku polskim, a więc języku zrozumiałym dla beneficjentów projektu, stanowi gwarancję realnej dostępności wsparcia technicznego i przekłada się bezpośrednio na możliwość pełnego wykorzystania dostarczonego sprzętu. Wymóg ten należy zatem uznać za proporcjonalny, adekwatny do przedmiotu zamówienia oraz nienaruszający granic konieczności wynikającej z potrzeby zapewnienia trwałego i skutecznego wsparcia technicznego, istotnego z punktu widzenia realizacji projektów finansowanych ze środków publicznych. Wymóg ten, poprzez dostosowanie do potrzeb lokalnej społeczności, w szczególności zagrożonej wykluczeniem cyfrowym (np. seniorów), służy również realizacji interesu publicznego. W konsekwencji Sąd stwierdza, że warunek określony w pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego pozostaje zgodny z pkt 8 rozdziału 6.5.2 Wytycznych, a tym samym nie narusza zasady konkurencyjności ani zasady równego traktowania wykonawców. Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z pkt 9 lit. e) rozdziału 6.5.2 Wytycznych serwis może stanowić kryterium oceny ofert, o ile odnosi się do przedmiotu zamówienia i wywiera istotny wpływ na jakość jego realizacji. W niniejszej sprawie warunek dotyczący serwisu sprzętu nie został jednak uwzględniony w kryteriach oceny ofert, które ograniczono wyłącznie do ceny sprzętu oraz terminu dostawy. Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty dotyczące kwalifikowanych wad prawnych decyzji, skutkujących ich nieważnością. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia miały charakter wad zwykłych, uzasadniających uchylenie decyzji, lecz nie ich eliminację z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Nie doszło również do naruszenia art. 15 k.p.a., w tym do naruszenia o charakterze rażącym. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do uzupełnienia argumentacji prawnej decyzji, nie ingerując w zakres rozstrzyganej sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona wyłącznie wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka w innym zakresie niż organ pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie są także usprawiedliwione zarzuty dotyczące braku kompetencji organu do interpretacji postanowień zapytania ofertowego oraz umów zawartych w wyniku postępowania ofertowego. O ile bowiem spory dotyczące wykonania umów cywilnoprawnych należą do właściwości sądów powszechnych, o tyle w postępowaniu zwrotowym organy administracyjne są uprawnione do analizy dokumentów wytworzonych w toku postępowania ofertowego oraz ich oceny pod kątem przestrzegania zasad konkurencyjności wynikających z Wytycznych. Ocena ta ma charakter swobodny, lecz nie dowolny, i nie obejmuje ustalania subiektywnego rozumienia zapisów zapytania ofertowego przez potencjalnych wykonawców. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną ocenę prawną dotyczącą warunku określonego w pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego i – o ile nie stwierdzi innych nieprawidłowości skutkujących szkodą dla budżetu Unii Europejskiej – umorzyć wszczęte z urzędu postępowanie zwrotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje wydane w sprawie w całości, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym – działając na podstawie art. 206 p.p.s.a. – dokonał miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej. Uwzględniono, że skarga, jak również pozostałe sprawy rozpoznawane wcześniej przez Sąd, oparte były na tożsamych zarzutach i zawierały powieloną argumentację. Mając na uwadze, że zwrot kosztów następuje ze środków publicznych, a ustawodawca uznał stawkę minimalną za wystarczającą dla postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, Sąd przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), a ponadto zasądził zwrot wpisu sądowego w całości oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.