V SA/Wa 533/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S.A. w W. na pismo Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić Z. S.A. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych, wpisaną do rejestru opłat sądowych WSA w Warszawie w dniu [...] grudnia 2014 r. pod poz. [...] tytułem zwrotu wpisu sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Z. S.A. w W. (dalej jako: "skarżąca") wniosła skargę na pismo Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] wzywające do usunięcia, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry polegających na ograniczeniu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty do wybranych godzin i dni w tygodniu, poprzez przywrócenie organizowania ww. gier we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyn gry oraz powiadomienie Ministra Finansów o terminie i sposobie usunięcia nieprawidłowości. W ocenie skarżącej powyższy akt jest aktem z zakresu administracji publicznej o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), bowiem: – dotyczy uprawnień i obowiązków adresata wezwania (Z. S.A.) wynikających z przepisów prawa - ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej jako: "u.g.h") i wydanych zgodnie z tą ustawą koncesji na prowadzenie kasyn, – nakazuje określone działanie związane z wykonywaniem praw i obowiązków wynikających z tych przepisów i koncesji – jest więc aktem o charakterze władczym, – został wydany w sprawie indywidualnej, – nie jest decyzją ani postanowieniem i nie podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż spełnione zostały warunki formalne do wniesienia ww. skargi bowiem w dniu [...] listopada 2014 r. skierowała do Ministra Finansów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącej skarga jest zasadna bowiem przepisy ustawy o grach hazardowych nie nakładają na podmiot urządzający gry w kasynie obowiązku prowadzenia gier w karty i gier cylindrycznych we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Na wstępie przypomnieć należy, iż na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ze względu na użyte w p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 22-23). Wyżej wymienione cechy "aktów i czynności", aby uznać za dopuszczalne badanie ich legalności przez sądy administracyjne, muszą występować łącznie. Brak którejkolwiek z nich wyklucza kognicję sądów administracyjnych. Sąd stwierdził, że o ile zaskarżone wezwanie spełnia kryteria wymienione w pkt a) – c), to nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, że użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawnych. Pogląd ten aprobowany jest przez przedstawicieli nauki i praktyków (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 81; M. Jaśkowska, Wybrane zagadnienia właściwości sądów administracyjnych, w: Materiały na Konferencję sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, masz. pow., s. 20). Innymi słowy, aby dana czynność lub akt, mogła być badana co do zgodności z prawem powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Kontrola sądów administracyjnych wobec kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzależniona jest od istnienia ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (zob. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 60-61). W sprawie niniejszej skarżąca zaskarżyła akt o nazwie "wezwanie", który zawiera ustalenia dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości funkcjonowania kasyn gry prowadzonych przez skarżącą na podstawie koncesji udzielonych przez Ministra Finansów, oraz wezwanie do ich usunięcia we wskazanym w akcie terminie, wskazując jedocześnie sposób ich usunięcia. Podstawą prawną zaskarżonego aktu jest art. 58 u.g.h., zgodnie z którym: "organ udzielający koncesji lub zezwolenia może wezwać podmiot, któremu udzielono koncesji lub zezwolenia, do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie i powiadomienia tego organu o terminie i sposobie ich usunięcia". Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 59 u.g.h. organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, m.in. w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami regulującymi działalność objętą koncesją lub zezwoleniem, lub z warunkami określonymi w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie (pkt 1), czy w przypadku rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia (pkt 2). Podkreślenia wymaga, iż decyzja o cofnięciu koncesji zapaść może dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które wszczynane jest m.in. w sytuacji, gdy strona nie zastosuje się do skierowanego do niej wezwania o którym mowa w art. 58 u.g.h. Decyzja o cofnięciu koncesji jest oczywiście – na ogólnych zasadach – objęta kontrolą sądowoadministracyjną. Drogę do jej uruchomienia otwiera zaś wyczerpanie administracyjnego toku instancji. Zdaniem Sądu, wydanie przez Ministra Finansów wezwania, o którym mowa w art. 58 u.g.h., bez przeprowadzania dodatkowego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem (np. decyzji o cofnięciu koncesji), nie spełnia kryteriów aktu o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Należy zauważyć, że sytuacja cofnięcia koncesji uregulowana jest także w innych aktach prawnych. Przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., dalej jako: "u.s.d.g.") stanowi, że organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca: 1) rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa; 2) w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją. Przepis art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.d.g., podobnie jak art. 59 w pkt 1 i 2 u.g.h. wskazuje zatem jako dwie odrębne obligatoryjne przesłanki cofnięcia koncesji: rażące naruszenie przez przedsiębiorcę warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej oraz nie usunięcie w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją. Z treści obu wskazanych wyżej przepisów wynika, że od ustaleń organu zależy kwalifikacja naruszeń dokonanych przez przedsiębiorcę. W zależności od wagi stwierdzonych naruszeń organ ma obowiązek podjęcia stosownych czynności: albo cofnięcia koncesji (w formie decyzji), albo uprzedniego wezwania do czynności naprawczych i dopiero wówczas podjęcia stosowanych działań. Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż podmiot prowadzący działalność w zakresie gier cylindrycznych i gier w karty może prowadzić tę działalność jedynie w taki sposób, jaki określa udzielona temu podmiotowi koncesja (art. 6 ust. 1 u.g.h.), oraz bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o grach hazardowych (art. 3 u.g.h.). W ocenie Sądu, wezwanie nie nakłada zatem na przedsiębiorcę żadnych obowiązków, które mogłyby zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułuje wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Adresat takiego wezwania może bronić swojego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia zawarte w tym akcie. Sama zaś możliwość wykorzystania przez organ ustaleń zawartych w wezwaniu w postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji, nie zmienia stanowiska Sądu dotyczącego braku związku między kwestionowanym aktem a sferą obowiązków skarżącej. Ponadto, w ocenie Sądu, wystarczającą gwarancją obrony prawa skarżącej przed wskazaniami zawartymi w wezwaniu jest jej udział jako strony w postępowaniu administracyjnym, w którym powyższe wezwanie będzie traktowane jako jeden z dowodów. Strona może wówczas podważać zarówno stan faktyczny jak również podnosić argumenty dot. zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Z tych względów, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.