V SA/Wa 533/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi V. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca" lub "strona") jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "organ") z dnia (...) stycznia 2019 r., nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. (dalej: "organ I instancji") z (...) grudnia 2018 r. nr (...) o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 22 listopada 2018 r. organ I instancji doręczył stronie zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrola rozpoczęła się w dniu 10 grudnia 2018 r. W piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. osoba upoważniona do reprezentowania strony złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie organu kontroli. Pismami z 11 grudnia 2018 r., 12 grudnia 2018 r., 18 grudnia 2018 r., 20 grudnia 2018 r. oraz 21 grudnia 2018 r. inspektor kontroli ZUS wezwał do stawienia się w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej ZUS (w Inspektoracie ZUS w S.) osoby które wykonywały pracę na rzecz V. M. Sp. z o.o. Sp. k. Osoby te wezwane zostały do złożenia zeznań w charakterze ubezpieczonych, na okoliczność zatrudnienia u płatnika składek. Następnie pismem z 21 grudnia 2018 r. strona wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych podnosząc, że czynności kontrolne były wykonywane poza siedzibą lub miejscem prowadzenia przez płatnika składek działalności gospodarczej i bez udziału osób upoważnionych do reprezentowania płatnika składek. Doszło więc do naruszenia art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r, poz. 646 ze zm.) – dalej jako: "p.p." W dniu [...] grudnia 2018 r. organ I instancji wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wskazując w jego uzasadnieniu, że Ł. G. (tj. osoba upoważniona do reprezentowania strony) zgodził się na prowadzenie czynności kontrolnych w jednostce terenowej ZUS. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 3 p.p., za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. Poza tym obowiązek informowania płatnika składek o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, w sposób umożliwiający mu udział w przeprowadzaniu tego dowodu dotyczy przeprowadzania dowodów z zeznań świadków lub oględzin. W trakcie kontroli nie pozyskiwano zaś dowodów z zeznań świadków, a przeprowadzone były dowody z zeznań ubezpieczonych, tj. osób, które - zgodnie z przedłożonymi do kontroli dokumentami - wykonywały pracę na rzecz płatnika składek. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że Ł. G. w dniu 17 grudnia 2018 r., w trakcie rozmowy z inspektorami kontroli ZUS został poinformowany, że od 19 grudnia 2018 r. w Inspektoracie ZUS w S. będą przesłuchiwane osoby, które świadczyły pracę na rzecz płatnika strony. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła zarzuty naruszenia: - art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 p.p., polegające na wykonywaniu czynności kontrolnych poza siedzibą płatnika składek oraz przy braku jego obecności lub osoby przez niego upoważnionej, art. 59 ust. 7 pkt 1 p.p., polegające na niewydaniu postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że płatnik składek złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej ZUS. Z treści tego oświadczenia nie wynika, jakie czynności kontrolne mogą być wykonywane w terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu, a jakie w siedzibie płatnika składek. Tym samym oświadczenie płatnika składek o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w terenowej jednostce organizacyjnej ZUS dotyczyło wykonywania wszystkich czynności kontrolnych wymienionych w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.) – dalej jako: "u.s.u.s.", a więc także wezwań ubezpieczonych na przesłuchanie do terenowej jednostki organizacyjnej ZUS. Organ zauważył, że z treści tych wezwań wynika, że osoby te były wzywane w charakterze ubezpieczonych, nie zaś w charakterze świadków. Co więcej, osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek została poinformowana przez inspektora kontroli ZUS, o terminie i miejscu przesłuchań. Następnie Prezes ZUS wskazał, że kontrola strony została wszczęta w związku z otrzymanym pismem Prokuratury Rejonowej w S. z 8 maja 2018 r. informującym o prowadzeniu postępowania przygotowawczego w sprawie uporczywego naruszania praw pracowniczych. W powołanym piśmie Prokuratura zwróciła się z prośbą o rozważenie przeprowadzenia kontroli strony. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 2 pkt 2 p.p., przepisu art. 50 ust. 1 nie stosuje się, w przypadkach gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. W skardze na postanowienie Prezesa ZUS skarżąca wniosła o jego uchylenie podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego: a) art. 50 ust. 1 p.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skoro art. 89 ust. 5 u.s.u.s. nie wymaga powiadomienia płatnika o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, a nie ubezpieczonych, to czynności kontrolne w ramach kontroli płatnika składek, będącego przedsiębiorcą polegające na przesłuchiwaniu ubezpieczonych nie muszą być wykonywane w obecności tego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej; b) art. 50 ust. 2 pkt 2 p.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skoro kontrolę wszczęto na skutek pisma Prokuratury Rejonowej w S., informującego o prowadzeniu postępowania w sprawie uporczywego naruszania praw pracowniczych, to automatycznie zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, pozwalające na odstępstwo od wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy, bądź osoby przez niego upoważnionej; 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: a) art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2069 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 59 ust. 16 p.p., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym rzekomego wyrażenia przez stronę zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej ZUS, b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 p.p. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia: - dowodów, na których Prezes ZUS oparł stwierdzenie, iż "płatnik składek złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; - okoliczności świadczących, że prowadzenie kontroli w mniejszej sprawie jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnienia przestępstwa lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Decyzja (postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak również uregulowaniom prawa materialnego . Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się wskazanymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne. Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że kontrolowany nie wyraził zgody na prowadzenie kontroli w siedzibie organu kontroli. Na k 41 akt administracyjnych znajduje się zgoda Ł. G. na przeprowadzenie czynności kontrolnych w jednostce terenowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Pismo nosi datę 10.12.2018r. W aktach znajdują się też pełnomocnictwa M. G. – Prezesa Zarządu Spółki dla M. G. do reprezentowania płatnika składek przed organami ZUS ( k 17 akt adm. ) oraz pełnomocnictwo notarialne do reprezentowania V. Sp. z o.o. ( k 31 do 37 akt adm. ). Oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych poza siedzibą kontrolowanego nie zawiera ograniczeń i wyłączeń co do zakresu prowadzonych czynności. W swej treści zawiera powołanie się na treść art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 6.03.2018 r. Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którym za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. Za uzasadnione z kolei należy uznać zarzuty dotyczące niepowiadomienia płatnika składek ( osoby przez niego upoważnionej ) o terminie przesłuchania osób wykonujących pracę na rzecz Spółki. Zgodnie z art. 89 ust. 5 u.su.s. płatnik składek powinien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, w sposób umożliwiający mu udział w przeprowadzaniu tego dowodu, nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej powiadomienia zgodnego z powyższym przepisem nie było. W aktach znajdują się wezwania skierowane do 5 osób z oznaczeniem konkretnego terminu, w którym te osoby powinny się stawić w siedzibie ZUS w S. w celu złożenia zeznań w charakterze ubezpieczonego . Zakres zeznań został określony jako "zatrudnienie w V. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa ( poprzednia nazwa firmy V.-M. sp. z o.o. )". ZUS argumentując prawidłowość swoich czynności podnosi, że cytowany wyżej przepis wymaga powiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, zaś wzywane osoby były wzywane w charakterze ubezpieczonych. Nie jest to jednak stanowisko trafne. Na tle podobnego zapisu art. 79 § 1 k.p.a nie budzi wątpliwości orzecznictwa i doktryny pogląd, po raz pierwszy wyrażony w wyroku NSA w Krakowie z 22.01.1996 r., SA/Kr 1851/95 ( publ. PG 1996/5, s. 23 ) , iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony. Jak wspomniano, pogląd ten jest w orzecznictwie i doktrynie powszechnie akceptowany. W ocenie Sądu winien on znaleźć również zastosowanie w sprawie niniejszej. Zeznania osób wezwanych w charakterze ubezpieczonych ( w sensie materialnym stron w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego) mają bezpośrednie znaczenie dla sfery praw i obowiązków Skarżącej Spółki, która jest drugą stroną zawartej umowy z ubezpieczonymi . Musi więc ona mieć prawo do czynnego uczestnictwa w przesłuchaniu i zadawania pytań. Na tle stosowania art. 79 k.p.a. wykształciło się bogate orzecznictwo wskazujące na podstawowe znaczenie umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Należy też podkreślić, że art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców statuuje ogólną zasadę, iż czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Mając na uwadze treść tego przepisu należy interpretować art. 79 ust. 5 u.s.u.s. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 92a do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się ( podkr. Sądu ) przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, co oznacza że stosuje się bez żadnych szczególnych modyfikacji czy wyłączeń. Za niezasadne należy uznać również argumenty organu, że brak powiadomienia był podyktowany treścią art. 50 ust,2 pkt 2 Prawa przedsiębiorców zgodnie z którym powiadomienia , o którym mowa w art. 50 ust. 1 nie stosuje się , gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. ZUS powołuje się tylko na pismo Prokuratury Rejonowej w S. z 8.05.2018 r. Już zważywszy na odstęp czasowy pomiędzy pismem a wszczęciem kontroli nie można mówić o zaistnieniu jakiejkolwiek okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 2 pkt 2 . Ponadto brak jest w zaskarżonym postanowieniu innych okoliczności , które uzasadniałyby zastosowanie wspomnianego przepisu. . ZUS jest w swej argumentacji zresztą niekonsekwentny i powołuje się na powiadomienie telefoniczne o przeprowadzonych czynnościach – mimo podnoszonego jednocześnie braku obowiązku. Należy zauważyć, że brak powiadomienia w sytuacjach określonych w ust. 2 nie jest pozostawione uznaniu organu kontrolującego. Jeżeli przesłanki w nim określone zachodzą, powiadomienia nie stosuje się. Nie można więc wymiennie , na wypadek gdyby inne podstawy niepowiadomienia zostały zakwestionowane, powołać się na przesłanki wynikające z art. 50 ust. 2 Prawa przedsiębiorców. Przede wszystkim jednak powołanie się® na powyższy przepis jest niedopuszczalne z innego powodu. Organ, przeprowadzając kontrolę w trybie art. 50 ust. 2 pkt 2Prawa przedsiębiorców, powinien o tym przedsiębiorcę uprzedzić w zawiadomieniu o wszczęciu kontroli. W zawiadomieniu z 19.11.2018 r. wskazana jest podstawa określona . w art. 69 ust. 1 pkt 6, art.86 ust. 2 u.s.u.s. w zw. z art. 48 Prawa przedsiębiorców. Nie może być więc mowy o zastosowaniu tego przepisu do prowadzonego postępowania. Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 2 Prawa przedsiębiorców wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Organ zaś uznał sprzeciw za dopuszczalny i go rozpoznał, a następnie rozpoznał zażalenie na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Z powyższych względów Sąd uznał, że kontrola została przeprowadzona z naruszeniem przepisów art. 89 ust. 5 u.s.u.s. oraz art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.