V SA/Wa 534/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na informację zawartą w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę. K. Sp. z o.o. w K., zwana dalej "Skarżącą", w dniu [...] maja 2013 r. złożyła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "Agencja", wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Agencja odmówiła skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu wskazano, iż złożony wniosek nie spełnił warunków określonych w §10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444, z późn. zm.), gdyż pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, Skarżąca nie usunęła w terminie wszystkich braków. Organ wyjaśnił, iż pomimo dwukrotnego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji, nie dostarczono wszystkich dokumentów niezbędnych do ustalenia statusu przedsiębiorstwa, w szczególności w zakresie powiązania podmiotu ubiegającego się o pomoc z innymi przedsiębiorstwami oraz wielkości przedsiębiorstwa. Zdaniem organu wyjaśnienia wraz z dokumentacją nadesłaną przez wnioskodawcę nie uwzględniają przy ustaleniu wielkości przedsiębiorstwa powiązań występujących poprzez osoby uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy mogące wywierać dominujący wpływ na przedsiębiorstwo Wnioskodawcy oraz inne przedsiębiorstwa, w związku z czym na podstawie dostarczonej dokumentacji nie można jednoznacznie zweryfikować statusu przedsiębiorstwa. Ponadto wyjaśnienia i nadesłane uzupełnienia nie uwzględniają w szczególności powiązań z innymi przedsiębiorstwami wynikających z faktu uprawnienia do reprezentowania tychże podmiotów przez osobę fizyczną będącą członkiem zarządu. Ponadto z uwagi na fakt prowadzenia przez osoby fizyczne uprawnione do reprezentowania Wnioskodawcy działalności gospodarczej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Wnioskodawca został zobowiązany do dostarczenia odpowiedniej dokumentacji oraz tłumaczeń sporządzonych przez tłumacza przysięgłego. W uzupełnieniu dostarczono przetłumaczone sprawozdania finansowe dotyczące tylko jednej z osób wchodzących w skład organu uprawnionego do reprezentowania Wnioskodawcy oraz dokumenty rejestracji działalności gospodarczej sporządzone w języku oryginalnym. Z uwagi na zapisy w KRS dotyczące jednoosobowej reprezentacji członków zarządu ww. dane są niewystarczające w celu poprawnej weryfikacji wielkości przedsiębiorstwa. Dodatkowo organ wskazał, iż pomimo dwukrotnego wezwania nie dostarczono prawidłowej dokumentacji ofertowej pozwalającej potwierdzić prawidłowość przeprowadzonego postępowania ofertowego i kwalifikowalność planowanych wydatków. W piśmie z [...].07.2013 r. Wnioskodawca został wezwany do ponownego przeprowadzenia postępowania ofertowego z uwagi na szczegółowe określenie parametrów planowanego do zakupu urządzenia wskazujące na niezachowanie zasady niekonkurencyjności przy wyborze dostawcy urządzeń i identyczna treść przedłożonych ofert. W uzupełnieniu z [...].08.2013 r. dostarczono wyłącznie poprawione zapytania ofertowe, w związku z czym w drugim piśmie z [...].09.2013 r. wezwano do dostarczenia aktualnych ofert odpowiadających zapytaniom ofertowym. Nadesłana wraz z drugim uzupełnieniem wybrana oferta firmy Z. sporządzona została w języku oryginalnym i nie dołączono do niej tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego, w związku z czym nie ma możliwości jednoznacznego potwierdzenia kwalifikowalności kosztów. Zdaniem organu przeprowadzając postepowanie ofertowe Wnioskodawca nie zachował zasady uczciwej konkurencji, gdyż pozostałe dwie oferty mają identyczną treść i wszystkie oferty dotyczą tego samego modelu urządzenia. W dniu [...] listopada 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej) Skarżąca wezwała Prezesa Agencji do usunięcia naruszenia prawa, które nie zostało do tej pory rozpatrzone. W skardze z 24 stycznia 2014 r. K. Sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2013 r. zarzucając postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej naruszenie: 1. art. 47 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez przyjęcie przez Agencję, iż skarżąca nie zachowała zasad konkurencyjności przy wyborze dostawcy na zakup prasy do pelletu w ramach postępowania ofertowego oraz poprzez błędną interpretację pojęcia "uczciwa konkurencja" zawartego w ww. przepisie ustawy; 2. § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez przyjęcie przez Agencję, iż skarżąca nie prowadzi przedsiębiorstwa określonego w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – zwanego dalej rozporządzeniem nr 1698/2005; 3. art. 28 ust. 3 rozporządzenia 1698/2005 poprzez przyjęcie przez Agencję, iż skarżąca nie należy do grupy mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, mimo posiadania niezbędnych do ustalenia statusu skarżącej dokumentów; 4. zaleceń Komisji z dnia 6 maja 2003 r. dotyczących definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich przedsiębiorstw (2003/361/WE – zwanymi dalej "zaleceniami Komisji") poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie przez Agencję, iż w przypadku skarżącej ma miejsce wyjątkowa sytuacja, w której przy badaniu, czy spółka należy do grupy MŚP koniecznym jest wziąć pod uwagę relacje między przedsiębiorstwami, które zachodzą między osobami fizycznymi oraz poprzez przyjęcie, iż członkowie zarządu skarżącej prowadzą indywidualna działalność gospodarczą na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych w stosunku do skarżącej. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, wskazując iż w toku postępowania w sprawie z wniosku skarżącej nie naruszyła ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. W piśmie procesowym z 8 kwietnia 2014 r. Skarżąca ustosunkowała się do kwestii podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę i wyjaśniła, iż Agencja jej zdaniem błędnie interpretuje wskazane przepisy prawa. Brak było bowiem podstaw do żądania przez Agencję wskazanych dokumentów, których można żądać tylko w wyjątkowych sytuacjach, a taka nie miała miejsca. Ponadto Agencja swoim działaniem naruszyła także zasadę zaufania do organów administracji publicznej., gdyż we wcześniejszym postępowaniu w latach 2010-2012 skarżąca składała identyczne dokumenty dotyczące ustalenia statusu przedsiębiorstwa oraz dotyczące powiązań miedzy przedsiębiorstwami i na żadnym etapie wnioskowej procedury nie została wezwana do przedstawienia dokumentów dotyczących indywidualnej działalności gospodarczej członków zarządu. Podnosząc ponownie kwestię naruszenia art. 47 ustawy o finansach publicznych Skarżąca wskazała, iż nie miała wpływu na treść nadsyłanych ofert. Kwestia identycznej treści nadesłanych ofert wynikała ze specyfiki przedmiotu oferty – prasy do pelletu. Wskazane szczegółowe parametry prasy miały na celu zakup takiego urządzenia, które spełni oczekiwania skarżącej w zakresie zwiększenia mocy produkcyjnych, bowiem tylko zakup takiej prasy był uzasadniony ekonomicznie i wypełniał kryterium innowacyjności dla tego rodzaju inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w trybie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) stanowi § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444, z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął wszystkich braków w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia statusu skarżącej Spółki należy wskazać, iż są one niezasadne. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r., o pomoc może ubiegać się podmiot, który prowadzi przedsiębiorstwo określone w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.). Art. 28 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady stanowi, iż wsparcie udzielane na mocy ust. 1 w maksymalnej stawce ogranicza się do mikro, małych i średnich przedsiębiorstw w rozumieniu zalecenia Komisji 2003/361/WE. Dla przedsiębiorstw, które nie są objęte art. 2 ust. 1 tego zalecenia, zatrudniających mniej niż 750 pracowników lub posiadających obrót nieprzekraczający 200 milionów EUR, maksymalna intensywność pomocy jest zmniejszona o połowę. W rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania pomocy finansowej nastąpiła w związku z niedostarczeniem dokumentacji dotyczącej działalności gospodarczej prowadzonej przez osoby wchodzące w skład Zarządu skarżącej oraz w związku z niedostarczeniem prawidłowo sporządzonej dokumentacji ofertowej. Zgodnie z art. 1 zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącego definicji małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE L 124 z 20 maja 2003 r., str. 36) (dalej: "Zalecenie Komisji"): "Za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub konsorcja prowadzące regularną działalność gospodarczą.". Jednocześnie Zalecenie Komisji wskazuje rodzaje przedsiębiorstw branych pod uwagę przy obliczaniu pułapu zatrudniania i pułapu finansowego, a mianowicie: przedsiębiorstwa samodzielne, przedsiębiorstwa partnerskie oraz przedsiębiorstwa powiązane. Artykuł 3 pkt. 3 ww. Zalecenia stanowi, iż: "Przedsiębiorstwa powiązane oznaczają przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym z poniższych związków: a) przedsiębiorstwo ma większość praw głosu w innym przedsiębiorstwie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka; b) przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa; c) przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo zgodnie z umową zawartą z tym przedsiębiorstwem lub postanowieniami w jego statucie lub umowie spółki; d) przedsiębiorstwo będące udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego przedsiębiorstwa kontroluje samodzielnie, zgodnie z umową z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego przedsiębiorstwa, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie.". Istotnym w sprawie jest również przepis zawarty w ww. artykule stanowiący, iż: "Przedsiębiorstwa pozostające w jednym z takich związków z osobą fizyczną lub grupą osób fizycznych działających wspólnie również traktuje się jak przedsiębiorstwa powiązane, jeżeli prowadzą swoją działalność lub część działalności na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych.". Za rynek sąsiedni uznaje się rynek dla produktu lub usługi znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie rynki właściwego, w kierunku rynku dystrybucji lub w kierunku produkcji i dostaw. Zgodnie z treścią motywu 12 preambuły do Zalecenia Komisji, przy dokonywaniu kwalifikacji danego przedsiębiorstwa, w odpowiednich przypadkach należy także wziąć pod uwagę związki przedsiębiorstw z osobami fizycznymi w celu zapewnienia, aby korzyści przysługujące MŚP z tytułu różnych przepisów lub środków przyjmowanych na ich korzyść czerpały wyłącznie te przedsiębiorstwa, które faktycznie tego potrzebują. Należy zaznaczyć, iż zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, jeśli związki między przedsiębiorstwami zachodzą za pośrednictwem osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą to powinny one być interpretowane jako związki zachodzące za pośrednictwem osoby fizycznej. Oznacza to, że nie jest możliwe występowanie relacji partnerstwa, która zachodzi jedynie bezpośrednio między przedsiębiorstwami. Zatem w przypadku, gdy osoba prowadząca działalność gospodarczą pełni funkcję prezesa zarządu spółki, to mamy do czynienia ze spełnieniem warunków, o których mowa w przywołanych przepisach Zalecenia Komisji, tj. osoba fizyczna może wywierać dominujący wpływ na oba podmioty poprzez pełnienie funkcji prezesa w spółce oraz jednoosobowe kierowanie swoją działalnością gospodarczą. W przypadku, gdy prezes zarządu spółki prowadzi jednocześnie indywidualną działalność gospodarczą na tym samym rynku właściwym lub na rynku pokrewnym w stosunku do rynku, na którym działa spółka, to oba podmioty należy traktować jako powiązane. Taki sposób oceny relacji między podmiotami gospodarczymi pozostaje w zgodzie z funkcjonalną interpretacją definicji MŚP. Należy bowiem mieć na względzie, że przedsiębiorstwo prowadzone przez prezesa zarządu spółki o pokrewnym profilu działalności oraz dana spółka niewątpliwie mogą korzystać ze wspólnego źródła dostępu do informacji, kapitału, rynków oraz sieci dystrybucji, czy też nowych technologii. Z dużym prawdopodobieństwem również ich polityka rozwoju może być koordynowana i budowana na wspólnych podstawach, ponieważ kreuje ją ta sama osoba. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym: "W przypadku powołania zarządu wieloosobowego każdy członek zarządu jest uprawniony do składania oświadczeń w imieniu spółki", Agencja zasadnie zwróciła się do Spółki z wezwaniem do dostarczenia niezbędnej do ustalenia statusu MŚP dokumentacji. W odpowiedzi na drugie wezwanie złożone zostały wyjaśnienia, z których wynika, iż: " W przypadku członków zarządu spółki K., którzy dodatkowo prowadzą indywidualną działalność, zauważyć należy przede wszystkim, że nie mają oni możliwości pojedynczego oddziaływania i sprawowania kontroli nad spółką K.. (...) Ponadto prowadzona przez nich działalność gospodarcza nie odbywa się na tym samym właściwym rynku lub na rynkach pokrewnych. " Organ zasadnie wywiódł zatem, iż nie może oprzeć weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy jedynie na powyższych wyjaśnieniach. Celem potwierdzenia prawdziwości wyjaśnień skarżącej, w szczególności przesłanki braku prowadzenia przez członków zarządu działalności na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych, Spółka winna przedstawić dokumenty dotyczące prowadzonej przez członków zarządu działalności gospodarczej. Brak dokumentacji, której dostarczenia wymagała Agencja, uniemożliwił potwierdzenie statusu MŚP. W ocenie Sądu, podnoszona w piśmie procesowym z 8 kwietnia 2014 r. okoliczność braku wystosowania do Spółki wezwania dotyczącego dokumentacji odnośnie statusu MŚP na etapie oceny innego wniosku o dofinansowanie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu z uwagi na odrębność prowadzonych postępowań konkursowych. Odnosząc się do zarzutu wadliwego ustalenia, iż wnioskodawca nie zachował zasad uczciwej konkurencji w przeprowadzonym postępowaniu ofertowym należy zauważyć, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8, z późn. zm.), kontrole administracyjne wniosków o wsparcie obejmują w szczególności weryfikację zgodności operacji, dla której wnioskuje się o wsparcie, z obowiązującymi krajowymi i unijnymi przepisami dotyczącymi w szczególności, tam gdzie jest to stosowne, zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych odpowiednich obowiązkowych norm ustanowionych w prawodawstwie krajowym lub w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz racjonalności zaproponowanych kosztów, którą ocenia się za pomocą odpowiedniego systemu oceny, takiego jak koszty referencyjne, porównanie różnych ofert lub komitet oceniający. W zakresie prawa krajowego w przypadku zakupów nie podlegających ustawie Prawo zamówień publicznych zastosowanie ma ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Zgodnie z art. 47 ustawy o finansach publicznych podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację określonego we wniosku zadania, powinien przedstawić ofertę wykonania zadania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy. W sytuacjach budzących wątpliwości w zakresie poprawności takiego postępowania, w szczególności w zakresie podobieństw w otrzymywanych przez wnioskodawcę ofertach, Agencja posiada zatem uprawnienie do szczegółowego wyjaśnienia kwestii zachowania zasady uczciwej konkurencji w trakcie przeprowadzonego postępowania ofertowego. Organ wyjaśnił, iż wszystkie złożone wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy oferty, mimo iż pochodziły od różnych wystawców, zawierały niemal identyczną treść (jedyną różnicą były dane oferenta i wartość oferty) oraz układ przedstawianych informacji. Z tego względu w pisemnym wezwaniu z dnia 19 lipca 2013 r. Agencja zobowiązała Spółkę do ponownego przeprowadzenia postępowania ofertowego. W wyniku tego wezwania dostarczono jedynie poprawione zapytania ofertowe. W konsekwencji w drugim wezwaniu z dnia 26 września 2013 r. wezwano wnioskodawcę do dostarczenia aktualnych ofert odpowiadających zapytaniom ofertowym. Jednakże, nadesłana wraz z drugim uzupełnieniem wybrana oferta firmy Z. sporządzona została w języku oryginalnym i nie dołączono do niej tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego (wbrew wymogom podanym w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy), w związku z czym Agencja nie miała możliwości jednoznacznego potwierdzenia kwalifkowalności kosztów operacji. Ponadto pozostałe dwie oferty miały identyczną treść, co mogło wskazywać, że postępowanie ofertowe zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.