V SA/Wa 535/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. M. C. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Przedmiotem skargi złożonej przez Gminę Miejską C. (dalej: skarżąca lub stroną) jest rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. (dalej: MJWPU lub organ) zawarte w piśmie z [...] marca 2016r., nr [...] informujące, że protest nie został uwzględniony. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W odpowiedzi na konkurs skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020, Oś Priorytetowa X "Edukacja dla rozwoju regionu", Działania 10.1 "Edukacja ogólna i przedszkolna", Poddziałanie 10.1.1 "Edukacja ogólna (w tym w szkołach zawodowych)". Wnioskowi nadano nr [...]. Pismem z [...] stycznia 2016r. organ poinformowała stronę, że wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny formalnej. Złożony wniosek został odrzucony ze względu na niespełnienie kryterium formalnego (niepodlegającego uzupełnieniu na etapie oceny formalnej) nr 8 "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu/fiszką projektu". W wyniku rozpoznania protestu MJWPU, na podstawie art. 58 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (Dz.U. z 2014r. poz. 1146 ze zm., dalej: ustawa) poinformowała, że protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu MJWPU wyjaśniła, że skarżąca zastosowała niewłaściwy poziom kosztów pośrednich. Zauważyła, że zgodnie z punktem 8.3 Regulaminu konkursu dla projektu, którego wartość mieści się w przedziale od 1 mln PLN do 2 mln PLN włącznie właściwą stawką ryczałtową jest 20 % kosztów bezpośrednich. Dodatkowo wskazała, że w "Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020" (dalej: Instrukcja wypełniania wniosku) czytamy, cyt.: Koszty pośrednie to koszty administracyjne związane z obsługą projektu, których zamknięty katalog został wskazany w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Jednocześnie, projektodawca nie ma możliwości wykazania żadnej z kategorii kosztów pośrednich ujętych w ww. katalogu w kosztach bezpośrednich projektu. W części tej należy wskazać za pomocą listy rozwijanej % kosztów pośrednich w ramach projektu. System automatycznie wyliczy wartość w złotych jaka będzie przeznaczana na koszty pośrednie. Zdaniem MJWPU strona przygotowując wniosek o dofinansowanie w odpowiedzi na konkurs powinna zastosować się do powyższych zapisów i w projekcie o wartości 1.692.645,90 zł zastosować stawkę 20 % kosztów bezpośrednich. Wybór z listy rozwijanej jakiego strona dokonała, tj. 15% kosztów bezpośrednich jest działaniem niezgodnym z zapisami ww. dokumentów. Tym samym, wobec zapisów dokumentów programowych, uznała za bezpodstawne wyjaśnienia skarżącej, że cyt.: Niższa wartość procentowa wynika z analizy potrzeb, specyfiki wnioskodawcy (jst), racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Pismem z [...] marca 2016r. strona złożyła skargę na stanowisko MJWPU zawarte w piśmie z [...] marca 2016r. Skarżąca wskazała, że wartość ocenianego projektu wynosiła 1.692.645,90 zł. We wniosku określono koszty pośrednie na poziomie 15% kierując się wytycznymi określonymi w Zasadach Kwalifikowalności Wydatków, tj. m.in. przejrzystością, racjonalnością i efektywnością wydatków z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Podkreśliła, że planując koszty pośrednie nie przekroczono wskazanych w Regulaminie konkursu progów procentowych. Niższa wartość procentowa wynikała z analizy potrzeb, specyfiki wnioskodawcy (jst), racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. W jej ocenie nie celowe z punktu widzenia kwalifikowalności wydatków i finansowania zadań wynikających z projektu ze środków unijnych (publicznych) byłoby stosowanie w odniesieniu do kosztów pośrednich stawek ryczałtowych wyższych - choć nieodpowiadających potrzebom projektu. W odpowiedzi na skargę MJWPU wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wskazujące, że skarżący zastosował niewłaściwy poziomu kosztów pośrednich. Poziom ten został precyzyjnie określony przez Regulamin konkursu i strona nie miała możliwości zmiany (obniżenia) wysokości kosztów pośrednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy, co następuje: Skarga jest zasadna Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1146 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 61 ustawy sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.z 2014r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawą. Uznać należy, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez MJWPU, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] marca 2016 r., stwierdzić trzeba, że nie odpowiadają one prawu. Przedmiot sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy MJWPU prawidłowo oddaliła protest skarżącej złożony w wyniku negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu. Powodem negatywnej oceny formalnej w spornym kryterium było zastosowanie przez stronę niewłaściwego poziomu kosztów pośrednich. Zdaniem organu strona winna zastosować konkretną wartość procentową kosztów pośrednich wynikającą z Regulaminu konkursu. Skoro wartość projektu skarżącej wynosi 1.692.645,90 zł, to właściwą stawką ryczałtową jest 20 %, a nie jak zaproponowała strona 15%. Natomiast zdaniem strony mogła ona te koszty pośrednie obniżyć, gdyż kierowała się wytycznymi, określonymi w Zasadach Kwalifikowalności Wydatków, tj. m.in. przejrzystością, racjonalnością i efektywnością wydatków z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zdaniem sądu rację w tym sporze należy przyznać stronie skarżącej z niżej wskazanych powodów. Zgodnie z pkt 8.3. Regulaminu konkursu zamkniętego nr RPMA.10.01.01-IP.01-14-009/15 (str. 24): Koszty pośrednie rozliczane są wyłącznie z wykorzystaniem następujących stawek ryczałtowych: 25% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości do 1 mln zł włącznie, 20% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości powyżej 1 mln zł do 2 mln zł włącznie 15% kosztów bezpośrednich- w przypadku projektów o wartości powyżej 2 mln zł do 5 mln zł włącznie, 10% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości przekraczającej 5 mln zł. Przytoczone zapisy Regulaminu konkursu powtarzają zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne) wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy. Mając zatem na uwadze tylko powyższe dane możnaby było wywnioskować, że istotnie wskazane wartości procentowe mają charakter sztywny i wnioskodawcy nie mogą tych wartości obniżać, gdyż dokumenty konkursowe nie posługują się terminem, który sugerowałby, że wartości te mają charakter wartości maksymalnych (np. "do 15%", "maksymalnie 15"). W ocenie sądu jednakże wykładnia tak byłaby niepełna, gdyż nie uwzględniałaby uregulowań rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE. L z 20 grudnia 2013r. nr 347, s. 320 ze zm., dalej rozporządzenie 1303/2013) a także pozostałych zapisów Regulaminu konkursu i stanowiącej załącznik do tego regulaminu Instrukcji wypełniania wniosku. Zgodnie z art. 67 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 dotacje i pomoc zwrotna mogą przyjmować następujące formy: a) zwrotu kosztów kwalifikowalnych, które zostały rzeczywiście poniesione i zapłacone, wraz, w stosownych przypadkach, z wkładami rzeczowymi i amortyzacją; b) standardowych stawek jednostkowych; c) kwot ryczałtowych nieprzekraczających 100.000 EUR wkładu publicznego; d) finansowania w oparciu o stawki ryczałtowe, obliczonego przez zastosowanie wartości procentowej do jednej lub kilku kategorii kosztów. Przepisy dotyczące poszczególnych funduszy mogą ograniczyć formy dotacji i pomocy zwrotnej mające zastosowanie do określonych operacji. W myśl ust. 5 art. 7 ww. rozporządzenia kwoty, o których mowa w ust. 1 lit. b), c) i d) akapit pierwszy, ustala się na jeden z następujących sposobów: a) za pomocą rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody obliczeń w oparciu o: (i) dane statystyczne bądź inne obiektywne informacje; (ii) zweryfikowane dane historyczne poszczególnych beneficjentów; albo (iii) zastosowanie zwykłej praktyki księgowania kosztów poszczególnych beneficjentów; b) zgodnie z przepisami o stosowaniu odpowiednich stawek jednostkowych, kwot ryczałtowych i stawek ryczałtowych mających zastosowanie w ramach innych polityk Unii w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta; c) zgodnie z przepisami o stosowaniu odpowiednich stawek jednostkowych, kwot ryczałtowych i stawek ryczałtowych stosowanych w ramach systemów dotacji finansowanych w całości przez państwo członkowskie w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta; d) stosując stawki ustalone niniejszym rozporządzeniem lub przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy; e) stosując szczegółowe metody ustalania kwot ustanowione zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy. Ustęp 6 art. 67 wskazuje, że dokument określający warunki wsparcia dla każdej operacji określa metodę, którą należy stosować do określania kosztów operacji, oraz warunki płatności dotacji. Ponadto zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 w przypadku gdy realizacja operacji prowadzi do powstania kosztów pośrednich, mogą one być obliczone według stawki ryczałtowej w jeden z następujących sposobów: a) według stawki ryczałtowej w wysokości do 25 % bezpośrednich kosztów kwalifikowalnych, z zastrzeżeniem, że stawka jest obliczana na podstawie rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody obliczeń lub metody stosowanej w ramach systemów dotacji finansowanych w całości przez państwo członkowskie w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta; b) według stawki ryczałtowej w wysokości do 15 % bezpośrednich kwalifikowalnych kosztów personelu, przy czym państwo członkowskie nie jest zobowiązane do dokonania żadnych obliczeń w celu ustalenia stawki mającej zastosowanie; c) według stawki ryczałtowej stosowanej do kosztów bezpośrednich kwalifikowalnych na podstawie istniejących metod i odpowiednich stawek stosowanych w ramach innych polityk Unii w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta. W pkt 8.3 Regulaminu konkursu wskazano, że koszty założone w budżecie projektu we wniosku o dofinansowanie przedstawione są w formie budżetu zadaniowego, co oznacza wskazanie kosztów bezpośrednich (tj. kosztów kwalifikowalnych dotyczących poszczególnych zadań merytorycznych w projekcie) i kosztów pośrednich (tj. kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem wnioskodawcy, których katalog został wskazany w Wytycznych). W pkt 8.4 Wytycznych wskazano m.in., że koszty pośrednie są kwalifikowalne w ramach projektów finansowanych z EFS oraz wymieniono rodzaje kosztów pośrednich stanowiących koszty administracyjne związane z obsługą projektu. Wskazano także stawki ryczałtowe kosztów pośrednich jako określony procent kosztów bezpośrednich, o czym była już mowa wyżej. Jednakże na szczególną uwagę zasługują zapisy pkt 5-8 10 i 12 pkt 8.4 Wytycznych. W pkt 6-8 wskazano przypadki, w których stosuje się połowę stawki kosztów pośrednich, a także wyjaśniono, że możliwe jest inne zastosowanie stawki, tj. przyjęcie stawki pełnej (ppkt 7) lub też stawki określonej przez beneficjenta, nie wyższej jednak niż poziom stawek określonych w art. 9 ust. 2d pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674, z późn. zm.). Natomiast w pkt 8 wskazano, że stawka ryczałtowa kosztów pośrednich, o której mowa w pkt 5-8, jest wskazana w umowie o dofinansowanie, a w pkt 10, że właściwa instytucja będąca stroną umowy może obniżyć stawkę ryczałtową kosztów pośrednich w przypadkach rażącego naruszenia przez beneficjenta zapisów umowy o dofinansowanie w zakresie zarządzania projektem. Powyższe w ocenie sądu ma zasadnicze znaczenie, gdyż wbrew twierdzeniom organu możliwe jest nie sztywne określenie kosztów pośrednich, o czym wprost wskazują powyższe zapisy Wytycznych. Przewidują one bowiem możliwość wskazania w umowie o dofinansowanie konkretnej stawki kosztów pośrednich i co najważniejsze w wypadku rażącego naruszenia przez beneficjenta zapisów umowy o dofinansowanie w zakresie zarządzania projektem przewidują obniżenie kosztów pośrednich wskazanych już w umowie. Zatem mając na uwadze zapisy rozporządzenia 1303/2013, Wytycznych i Regulaminu możliwe jest obniżenie wysokości kosztów pośrednich w stosunku do wskazanych w tych dokumentach stawek. Powyższe również ma uzasadnienie celowościowe, gdyż związane jest z racjonalności prawodawcy. W ocenie sądu skoro beneficjent konstruując budżet uzasadnia, że jest w stanie za niższą stawkę kosztów pośrednich w sposób prawidłowy wykonać założenia projektu, na który wnioskuje o dofinansowanie, to nie może ponosić negatywnych konsekwencji, że projekt ten wykona za niższe, niż wskazane w dokumentach programowych stawki. Wydatki bowiem winny być racjonalne, efektywne, oszacowane po stawkach rynkowych i winny spełniać szereg innych wymogów szczegółowo opisanych w Wytycznych. Jednakże wydatki takie nie mogą być sztucznie zawyżane w celu "dopasowania" ich do określonych zapisów dokumentacji konkursowej. W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem sporu była kwestia spełnienia kryterium formalnego, ocenianego zero-jedynkowo, a nie kwestia merytoryczna dotycząca konstrukcji budżetu (np. kryterium merytoryczne ogólne nr 9 "Efektywność kosztowa projektu i prawidłowość sporządzenia budżetu"). Zatem organ nie oceniał, czy możliwe jest zrealizowanie tego projektu przy założonych przez stronę kryteriach. Tym samym w ocenie sądu również racjonalność prawodawcy nakazuje przyjęcie tezy, że możliwe jest realizowanie projektu po stawkach kosztów pośrednich niższych niż wskazane w Regulaminie konkursu. Powyższą tezę potwierdzają także zapisy Instrukcji wypełniania wniosku, która wskazuję, że określone pola tego wniosku wypełniają się automatycznie (patrz np. strona 8 Instrukcji i zapis cyt. "Pola: wartość ogółem, wydatki kwalifikowalne, wnioskowane dofinansowanie, wkład UE i % dofinansowanie uzupełniane są automatycznie przez system na podstawie danych wprowadzonych do budżetu projektu", podobne zapisy dotyczą szeregu innych pól wniosku o dofinansowanie, np. str. 33 i zapis cyt. "w szczegółowym budżecie projektu automatycznie utworzone zostaną kolumny odzwierciedlające kolejne lata realizacji projektu – zgodnie z zakresem dat określonym w polach A6-A7". Jednakże w odniesieniu do kosztów pośrednich prawodawca takiego automatyzmu nie wskazał. Przyjmując natomiast za prawidłowe stanowisko organu, to taki automatyzm byłby wskazany i co najważniejsze miałby charakter bardzo prostego zabiegu (określona wartość projektu = określony procent kosztów pośrednich). W sprawie jednak Instrukcja przewidziała, że to sam beneficjent ma obowiązek wskazać za pomocą listy rozwijanej % kosztów pośrednich w ramach projektu (strona 37 Instrukcji). System natomiast automatycznie wyliczy tylko wartość w złotych jaka będzie przeznaczana na koszty pośrednie. W ocenie sądu powyższe również świadczy, że możliwe było obniżenie procentowe wartości kosztów pośrednich. Tym samym MJWPU naruszyła zapisy pkt 8.3 Regulaminu konkursu w zakresie określania procentowego kosztów pośrednich. Zatem w sposób nieprawidłowy oceniła kryterium formalne nr 8 "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem konkursu/fiszką projektu", gdyż w ocenie sądu w tym kryterium sprawdzeniu podlega jedynie czy beneficjent nie przekroczył (zawyżył) stawki kosztów pośrednich określonych Regulaminem konkursu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W ocenie sądu organ naruszył art. 37 ust. 2 ustawy, który stanowi, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Rozpoznając ponownie sprawę MJWPU – Instytucja Organizująca Konkurs uwzględni powyższą ocenę prawną, uzna, że strona spełniła kryteria formalne i oceni wniosek o dofinansowanie w pozostałych kryteriach. Sąd mając na uwadze art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy, który stanowi, że w wyniku rozpoznania skargi sąd może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, orzekł jak sentencji wyroku.