V SA/Wa 537/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. K., M. K. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu bez rozpoznania postanawia: odrzucić skargę. W niniejszej sprawie J. K. i M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. K. [...] (dalej jako: "Skarżąca", "Wnioskodawca" lub "Strona") złożyła do M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej zwaną: "MJWPU") wniosek w ramach ogłoszonego w dniu [...] maja 2018 r. konkursu nr [...] w zakresie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014 - 2020, Osi Priorytetowej I "Wykorzystanie działalności badawczo - rozwojowej w gospodarce", Działanie 1.2 "Działalność badawczo - rozwojowa przedsiębiorstw", Typ projektów "Projekty badawczo - rozwojowe dla beneficjentów posiadających doświadczenie w prowadzeniu prac B+R". Regulamin ww. konkursu wraz załącznikami oraz wszelkie inne dokumenty związane z tym konkursem dostępne są na stronie portalu, o którym mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (j.t. Dz. U. z 2018 poz. 1431 ze zm.) - dalej w skrócie "u.z.r.p."). Na etapie oceny formalnej pismem MJWPU z dnia [...] lutego 2019 r. w trybie art. 43 ust. 1 oraz 45 ust. 3 u.z.r.p. Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków złożonego wniosku o dofinansowanie w zakresie warunków formalnych, jak również do uzupełnienia lub poprawienia braków w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów w części dotyczącej kryteriów formalnych. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. wnioskodawca został poinformowany, że nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie 7 dni kalendarzowych licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania skutkować będzie - stosownie do treści art. 43 ust. 1 u.z.r.p. - pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Stosownie do treści art. 43 ust. 3 pkt 1 u.z.r.p. w przypadku wysłania wezwania drogą elektroniczną zakreślony przez instytucję wdrażającą termin liczy się od dnia następującego po dniu wysłania wezwania czyli w niniejszym przypadku od dnia następującego po dniu, w którym wprowadzono wezwanie do systemu elektronicznego MEWA 2.0. Zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. wezwanie do uzupełnienia m.in. braków formalnych wniosku zostało umieszczone w systemie MEWA 2.0 w dniu [...] lutego 2019 r. Tym samym termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku upływał w dniu [...] lutego 2019 r. W związku z tym, że wnioskodawca nie zastosował się w zakreślonym terminie do wezwania i nie uzupełnił braków formalnych, o których mowa w uwadze nr 14 zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., pismem z dnia [...] lutego 2019 r. został poinformowany o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia. W dniu [...] lutego 2019 r. Skarżąca złożyła protest na decyzję MJWPU o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. podtrzymano decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Pismo nie zawierało pouczenia o możliwości wniesienia skargi na decyzję MJWPU. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję o pozostawieniu przedmiotowego wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia zarzucając MJWPU przeprowadzenie procedury w sposób naruszający prawo, a w szczególności naruszający art. 41 u.z.r.p. poprze naruszenie Regulaminu konkursu i wnoszę o umożliwienie uzupełnienia wniosku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę MJWPU wniosła o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Ustawą szczególną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest wskazana powyżej ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (j.t. Dz. U. z 2018 poz. 1431 ze zm.). W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła skargę na pismo MJWPU informujące, że od czynności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętej w trybie art. 43 ust. 1 u.z.r.p., środek odwoławczy nie przysługuje. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.z.r.p. w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Ocena czy wniosek nie zawiera braków formalnych wskazanych w art. 43 ust. 1 dokonywana jest przez właściwą instytucję przed poddaniem wniosków ocenie, o której mowa w art. 37 ust. 2, czyli ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, dokonywanej - zgodnie z art. 44 ust. 1 - przez komisję oceny projektów. Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz Regulamin konkursu nie przewidują żadnego środka odwoławczego od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji warunków formalnych. Kluczowy dla sprawy jest fakt, że ustawa wdrożeniowa nie przewiduje żadnego środka odwoławczego od pisma (informacji) o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych. Przewidzianym w art. 53 u.z.r.p., specyficznym środkiem odwoławczym jest protest, jednak przysługuje on wyłącznie od informacji o negatywnej ocenie projektu, a więc dopiero w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.z.r.p., skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje w enumeratywnie wymienionych przypadkach: nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, oraz w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Z analizy przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 wynika, że ustawa wiąże możliwość złożenia środka odwoławczego w postaci protestu oraz - w dalszej kolejności - wniesienia skargi do sądu administracyjnego z oceną projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy oraz jej negatywnym wynikiem. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zatem, że możliwość wniesienia protestu uzależniona jest od wcześniejszej oceny projektu, dokonanej na podstawie kryteriów wyboru projektów. Ocena projektu dotyczy wyłącznie weryfikacji projektu pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów i jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy dany projekt spełnił wymogi formalne, o których mowa w art. 43 ust. 1 u.z.r.p. Jedynie zachowanie procedury poprawnego złożenia wniosku daje możliwość jego oceny. Zatem z przepisów ustawy wynika, że dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ograniczona została jedynie do rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku według kryteriów wyboru. W niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie złożony przez stronę skarżącą nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez MJWPU pod kątem spełnienia kryteriów wyboru, ponieważ, jak uznał organ, wniosek zawierał braki formalne, zaś wnioskodawca nie uzupełnił ich w wyznaczonym terminie. Do oceny formalnej, a następnie oceny merytorycznej, według określonych w regulaminie kryteriów, kierowane są jedynie te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. Muszą to być wnioski kompletne, odpowiadające wymogom ogłoszonego konkursu. W konsekwencji wniosek Skarżącej nie został oceniony negatywnie, wobec czego skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia protestu w oparciu o art. 53 u.z.r.p. Wskazać tu należy, że jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 143/17, zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. - negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Skoro ustawodawca w art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. zdecydował się zdefiniować pojęcie "ocena negatywna projektu", to nie należy dokonywać wykładni rozszerzającej tego pojęcia. W uzasadnieniu do projektu u.z.r.p. (druk sejmowy nr VII. 2450) podkreślono, że w projektowanej ustawie zdecydowano się na kompleksowe uregulowanie procedury odwoławczej. W art. 53 wprost reguluje się, że podstawą uruchomienia procedury odwoławczej jest uzyskanie przez wnioskodawcę oceny negatywnej, przy czym dodatkowo w projekcie proponuje się jej określenie i zdefiniowanie. Ma to na celu ostateczne wyeliminowanie wątpliwości i potencjalnych rozbieżnych interpretacji dotyczących znaczenia określenia: "ocena negatywna". Z procedurą oceny wniosku, o której mowa rozdziale 13 ustawy, nie można utożsamiać postępowania mającego na celu uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to postępowanie odrębne i odmienne od procedury wyboru projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy. W konsekwencji też pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku nie stanowi oceny projektu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że pismo organu z dnia [...] lutego 2019 r. jest jedynie informacją o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie projektu oraz wznowienie procedury oceny projektu, a tym samym nie dotyczy ono bezspornie sytuacji z art. 61 ust. 1 u.z.r.p. Analizując zaś przepisy ustawy wdrożeniowej stwierdzić należy, że wiąże ona możliwość złożenia środka odwoławczego w postaci protestu oraz późniejszego wniesienia skargi do sądu administracyjnego wyłącznie z oceną projektu, o której mowa w rozdziale 13 tej ustawy oraz jej negatywnym wynikiem. Z treści ustawy wdrożeniowej wynika, że możliwość wniesienia protestu uzależniona jest od wcześniejszej oceny projektu, dokonanej na podstawie kryteriów wyboru projektów. Ocena projektu dotyczy wyłącznie weryfikacji projektu pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów i jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy dany projekt spełnił wymogi formalne, o których mowa w art. 43 ust. 1 u.z.r.p. Tylko złożenie poprawnego formalnie wniosku umożliwia jego późniejszą ocenę. Idąc dalej, zaskarżenie do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dofinansowanie możliwe jest wiec tylko w przypadku rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku według kryteriów wyboru (por.: postanowienie WSA w Lublinie z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Lub 136/17). Oceny projektu nie stanowi natomiast bezspornie pismo w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie projektu. Od takiego rozstrzygnięcia nie przysługuje bowiem protest (o czym strona Skarżąca została zresztą prawidłowo pouczona), bowiem możliwość jego wniesienia została w ustawie wdrożeniowej ograniczona jedynie dla przypadku negatywnej oceny projektu. Z tego też powodu uznać należy - w ocenie Sądu - za niedopuszczalne zaskarżenie takiej czynności skargą do sądu, co potwierdza utrwalone już w orzecznictwie stanowisko, wyrażone m. in. w postanowieniach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 89/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1259/16, z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1207/16, z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt III Sa/Lu 42/17 oraz z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 61/17. Sąd nie podziela wyrażanych w literaturze poglądów, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych jest negatywną informacją w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1, podlegającą zaskarżeniu protestem. Przyznanie prawa do skargi mimo wyraźnego brzmienia ustawy uzasadniane jest koniecznością zagwarantowania ustanowionego w Konstytucji prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji) (por. Jacek Jaśkiewicz, Komentarz do art. 53 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, dostępny w programie LEX oraz "Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020" pod red. Rafała Poździka, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 260). W ocenie Sądu, brak podstaw do rozszerzania możliwości wniesienia protestu, a następnie skargi do sądu administracyjnego na inne, niż wskazane w ustawie przypadki. Prawo podmiotowe wynikające z art. 78 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego. Już z treści tego przepisu wynika możliwość ustanowienia wyjątków. Nie jest zatem wystarczające powołanie się na art. 78 Konstytucji (por. "Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020", s. 299-301) bez głębszej analizy tego zagadnienia oraz oceny, czy przyjęte w ustawie rozwiązania odpowiadają standardom konstytucyjnym w zakresie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i prawa do zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji) oraz konstytucyjnie określonej kognicji sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji). Należy ponadto podkreślić, że zgodnie z Konstytucją zakres kognicji sądów administracyjnych określają ustawy. Konstytucja powierza więc ustalenie zakresu właściwości sądów administracyjnych ustawodawcy zwykłemu. Oznacza to, że nie można z ustawy zasadniczej wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje granice sądowej kontroli administracji publicznej. Określa akty i czynności z zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 2) oraz stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a). Ograniczenie sądowej kontroli do określonych w ustawach aktów i czynności nie narusza zatem Konstytucji. Za niedopuszczalnością skargi przemawia także art. 64 u.z.r.p., nakazujący stosować, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie nie jest natomiast czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie rozstrzyga ono bowiem w sposób bezpośredni o jakichkolwiek uprawnieniach wynikających z prawa materialnego (zob.: postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 298/18). Niezależnie od powyższego należy zauważyć także, że przeprowadzona ocena wniosku o dofinansowanie na etapie weryfikacji formalnej wniosku wykazała, iż braki formalne wniosku, nie zostały mimo prawidłowego wezwania, w wyznaczonym terminie uzupełnione przez Wnioskodawcę. W konsekwencji - wbrew stanowisku Skarżącej - ów wniosek należało pozostawić bez rozpatrzenia na tym etapie. Jak słusznie bowiem zauważono w odpowiedzi na skargę stosownie do treści Regulaminu (pkt 9.12 Regulaminu), zarówno wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. przedłożenia wymaganych Regulaminem konkursu załączników, jak i wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia wniosku w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru, przesyłane są wnioskodawcom jednym pismem. Wnioskodawca uzupełnił braki formalne w terminie z jednym wyjątkiem, tj. nie załączył załącznika w postaci biznes planu czemu zresztą strona skarżąca nie zaprzecza. Strona skarżąca twierdzi jedynie, iż nie załączyła wspomnianego załącznika z przyczyn technicznych leżących po stronie MJWPU. Sąd zauważa, iż w odpowiedzi na skargę wskazuje się, że w Instrukcji użytkownika Systemu MEWA 2.0 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2014 - 2020 dla wnioskodawców/beneficjentów, z którą wnioskodawca winien był się zapoznać, na stronie 6 wyraźnie jest napisane, że nie powinno się pracować z systemem MEWA 2,0 w kilku oknach/kartach tej samej przeglądarki jednocześnie, bo może to spowodować nieprawidłowe działanie systemu, np. w postaci utraty wprowadzonych do systemu danych (tym bardziej nie powinno się pracować z wykorzystaniem kilku różnych przeglądarek). MJWPU podnosi, że z informacji uzyskanej od Wydziału Informatyki (zob. e-mail z dnia [...] marca 2019 r. - w załączeniu do odpowiedzi na skargę) wynika, iż wnioskodawca mimo ostrzeżeń zawartych we wspomnianym dokumencie pracował w systemie MEWA 2,0 wykorzystując do tego jednocześnie co najmniej 3 różne przeglądarki, a tym samym jeszcze bardziej zwiększył ryzyko utraty danych wprowadzonych do systemu MEWA 2.0.,a załączone do skargi zrzuty ekranu wskazują na to, że próby zgłoszenia nieprawidłowego funkcjonowania systemu MEWA 2.0 miały miejsce o godzinie 23:00. Natomiast poprawiony wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami został wysłany dopiero o godzinie 23:36 (vide zrzut ekranu z systemu MEWA 2.0). Potwierdza to zresztą sama strona skarżąca. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z MJWPU, że ten fakt pokazuje, że do godziny 23:36 wspomniane nieprawidłowe działanie systemu MEWA 2.0 - o ile w ogóle miało miejsce - musiało ustąpić skoro było możliwe złożenie wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami w systemie MEWA 2.0. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę w systemie informatycznym nie odnotowano załącznika w postaci biznes planu w wersji roboczej. Potwierdza to zarówno załączony do pisma MJWPU z dnia [...] maja 2019 r. zrzut ekranu z systemu MEWA 2.0, z którego wynika, że do poprawionego wniosku o dofinansowanie załączono szereg załączników, w tym tabelę do biznes planu jak i załącznik do biznes planu - prognozę przepływów. Jednakże samego biznes planu, nawet w wersji roboczej - wbrew twierdzeniu strony skarżącej - nie załączono. Zrzut ekranu załączony do skargi wskazuje, które dokumenty zostały w ogóle wysłane (m.in. poprawiony wniosek o dofinansowanie, tabela do biznes planu czy załącznik do biznes planu - prognoza przepływów), nie ma tam załącznika w postaci biznes planu. Z tych też względów, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.