V SA/Wa 539/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Irena Kudiura (spr.), Asesor Sądowy WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz z tytułu odsetek w części oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz z tytułu odsetek w części Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonej I. S. - będącej jednocześnie płatnikiem składek. Oddala skargę w pozostałej części. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) w wyniku złożenia przez I. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] października 2006 r. umarzającą należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i odsetki za wskazany w decyzji okres oraz odmawiającą umorzenia zaległości za osobę współpracującą z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetki za wskazany w decyzji okres. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Prezydenta Miasta S. wykreślono z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] lutego 2005r. wpis dokonany pod pozycją [...], dotyczący prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. W dniu [...] stycznia 2005r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] objął P. S. obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi jako osobę współpracującą z I. S. przy prowadzeniu działalności gospodarczej od dnia 1 czerwca 2001r. do nadal. W decyzji nie ustalono wysokości zobowiązania skarżącej z tytułu objęcia syna (P. S.) obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, a następnie po oddaleniu odwołania apelację do Sądu Apelacyjnego. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2005r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w B. oddalił apelację. Wnioskiem z dnia 17 lutego 2006r. uzupełnionym pismem z dnia 24 sierpnia 2006r., I. S. zwróciła się o umorzenie ww. należności z tytułu składek w związku z tym, iż od 11 października 2005r. pozostaje osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie może podjąć pracy zarobkowej ze względu na stan zdrowia i trudności w jej znalezieniu. Dodatkowo wskazała, iż od 2006r. nie posiada żadnego dochodu, jej mąż także jest bezrobotny. W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek oświadczyła, iż nie posiada żadnego majątku ( całość została darowana P. S.) oraz nie posiada żadnych innych zobowiązań. W toku postępowania organ określił zadłużenia strony z tytułu nieopłaconych składek w kwocie 25.898,39 zł. oraz ustalił, iż od dnia 28 lutego 2005r. skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Od 8 marca 2006r. pozostaje bez prawa do zasiłku. Mąż skarżącej był również zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku od dnia 12 lipca 2004r. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przyznał skarżącej świadczenie pieniężne na zakup żywności lub posiłków w okresie od 1 czerwca do 30 września 2006r. w wysokości 180 zł miesięcznie. Organ również potwierdził, iż Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2005r. skarżąca wraz z mężem przekazali nieruchomość o wartości [...] zł wraz z wyposażeniem domu w postaci ruchomości na kwotę [...] zł synowi P. S. Syn na nabytej nieruchomości ustanowił na rzecz rodziców nieodpłatną służebność osobistą polegającą na prawie korzystania z pomieszczeń wskazanych w tym akcie. Po tak przeprowadzonym postępowaniu w dniu [...] października 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w związku z art. 28 ust. 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), wydał decyzję, którą umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetki za wskazany w decyzji okres oraz odmówił umorzenia zaległości za osobę współpracując z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetki za wskazany w decyzji okres. Umarzając ww. należności Zakład powołując się na treść przepisów art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. wskazał, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę zebrane dowody w sprawie można mówić o ważnym interesie przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek za osobę ubezpieczoną będącą jednocześnie płatnikiem składek tj. I. S.. Natomiast odmawiając umorzenia ww. należności Zakład stwierdził, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu składki za osobę współpracującą tj. za P. S. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dniu 23 października 2006r. skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zaległości składek za osobę współpracującą przez umorzenie tych należności. W uzasadnieniu m.in. wskazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległości składkowych, stwierdzając jednocześnie, iż w chwili obecnej zachodzi całkowita nieściągalność wnioskodawcy i jej małżonka, i w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki związane z egzekucją. Prezes Zakładu przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2006r., utrzymał w mocy decyzję Zakładu, stwierdzając brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył i rozwinął argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] października 2006r. oraz wskazał, iż sytuacja materialna skarżącej uległa zmianie, bowiem decyzją z dnia [...] października 2006r. przyznano jej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 630,82 zł brutto miesięcznie. Organ w związku z tym wskazał, iż dzięki uzyskiwanym dochodom możliwe będzie wdrożenie egzekucji administracyjnej, która pozwoli na uregulowanie należności ZUS z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osobę współpracującą. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 28 ust 3a u.s.u.s. (w decyzji błędnie podano art. 3 a) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko za ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikiem składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wskazał, iż skarżąca jest płatnikiem składek, dlatego składniki na ubezpieczenia podlegają umorzeniu za skarżącą. Natomiast nie podlegają umorzeniu należności za innych ubezpieczonych. Zgodnie z art. 16 ust 5a u.s.u.s. składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, chorobowe i wypadkowe osób współpracujących finansuje w całości z własnych środków osoba prowadząca pozarolniczą działalność. Organ stwierdził, iż na dzień wydania decyzji skarżąca uzyskiwała dochód, nie została stwierdzona nieściągalność i istnieje możliwość dochodzenia należności ZUS w drodze egzekucji administracyjnej. W skardze z dnia 20 grudnia 2006r., uzupełnionej pismem z dnia 7 lutego 2007r. na powyższą decyzję I. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2006r. W uzasadnieniu skargi skarżąca, powołując się na zaświadczenie ZUS z dnia 24 lutego 2005r dotyczące opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne zarzuciła, iż organ umorzył nieistniejące zaległości z tytułu składek (na ubezpieczenie własne) i nie oparł się na całokształcie materiału dowodowego. Ponadto powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] stycznia 2004r., sygn. akt [...] stwierdziła, że nie ma prawnych podstaw do odmowy zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w stosunku do składek opłacanych za osobę współpracującą. Dodatkowo podkreśliła, iż powstanie zaległości w opłacaniu składek za osobę współpracującą nie było wynikiem niesystematycznego opłacania tych składek, a działaniem czynników na które skarżąca nie miała wpływu (w związku z wypadkiem samochodowym - pomoc syna w prowadzeniu działalności gospodarczej). Ponownie powtórzyła, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki związane z egzekucją, i w związku z tym w stosunku do niej można zastosować przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz. U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu działającego w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę współpracującą, natomiast stwierdził istotne uchybienie dotyczące utrzymania w mocy decyzji w części umarzającej należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonej I. S. - będącej jednocześnie płatnikiem składek, polegające na wydaniu orzeczenia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, co spowodowało, iż w tej części należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo, iż skarżąca wnosiła jedynie o uchylenie. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2006r. umorzył należności z tytułu składek I. S. będącej jednocześnie ubezpieczoną i płatnikiem tych składek oraz odmówił umorzenia zaległości skarżącej z tytułu składek za osobę współpracującą, które w całości miała finansować z własnych środków. Skarżąca pismem z dnia 23 października 2006r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji w części dotyczącej zaległości składek za osobę współpracującą przez umorzenie składek. Z powyższego wynika, iż decyzja - jakkolwiek jej adresatem jest wyłącznie I. S. - dotyczyła dwóch odrębnych spraw i w wypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko w zakresie jednej z nich, organ nie miał uprawnień (w trybie zwykłym) do badania prawidłowości decyzji co do sprawy nie objętej ww. wnioskiem. Uchybienie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia co do sprawy od której skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Podkreśla to NSA w wyroku z 21 grudnia 1987r., sygn. akt IV SA 907/87 "decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa". Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 17 września 1990r., sygn. akt III SA 647/90 "decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu I instancji, niebędącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Reasumując, w niniejszej sprawie Zakład organ orzekał o dwóch odrębnych przedmiotach sprawy, natomiast skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko co do jednego przedmiotu zaskarżenia tj. w części odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę współpracującą. Zatem, rozpatrzenie środka zaskarżenia w części nieobjętej wnioskiem stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu decyzji, od której nie przysługują zwykłe środki zaskarżenia (odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), a więc decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.). Wskazana przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja w powyższej części - jak wykazano- nie powinna być wydana, wszelkie więc zarzuty skargi dotyczące tej części uchylają się spod kontroli Sądu. Odnosząc się natomiast do decyzji organu dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę współpracującą należy stwierdzić, iż w tej części decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo bowiem organ odmówił zastosowania przepisu art. 28 ust 3 lit. a u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust 3 lit. a ww. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W powyższym przepisie mowa jest o osobach, które jednocześnie są ubezpieczonymi i płatnikami. Skarżąca powyższych warunków niespełnia, gdyż na mocy przepisu art. 4 pkt 2 lit. "r" u.s.u.s., jest tylko płatnikiem składek w stosunku do osób współpracujących przy prowadzeniu działalności. Nie jest natomiast ubezpieczonym. Ubezpieczonym zgodnie z art. 4 pkt 1 u.s.u.s. jest osoba fizyczna podlegająca chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1. W tym miejscu należy podkreślić, iż Sąd w składzie tu obecnym nie podziela poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia [...] stycznia 2004r., sygn. akt [...] z przyczyn podanych powyżej. Ponadto nieracjonalne byłaby umożliwienie umarzania zaległości składkowych za osoby współpracujące, na warunkach art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż rozszerzenie możliwości umorzenia należności, pozbawiałoby takie osoby stosownej ochrony w zakresie ubezpieczeń społecznych ze strony państwa. Należy bowiem mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 5 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.) przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty dla osób współpracujących z osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność nie uwzględnia się okresu, za który nie zostały opłacone składki, mimo podlegania obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym w tym okresie. Umożliwienie umarzania takich składek dla quasi pracodawców z innych przyczyn niż wymienione w przepisie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. mogłoby doprowadzić do sytuacji, że osoba współpracująca bez swojej "winy" pozbawiona by została przy ustalaniu prawa do renty lub emerytury oraz jej wysokości, możliwości uwzględnienia tego okresu, za który nie zostały opłacone składki. Racjonalny ustawodawca założył bowiem konieczność opłacenia takich składek przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą, nawet poprzez przymus administracyjny (egzekucja administracyjna). Prawidłowo organ również wskazał, iż do umorzenia powyższych składek może być zastosowany jedynie przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przedmiotowej sprawie żadna z powyższych okoliczności nie została stwierdzona. Skarżąca, jak słusznie zauważył organ, pobiera rentę, w związku z czym istnieje możliwość wszczęcia egzekucji i ewentualnego przymusowego ściągnięcia nieopłaconych składek. Z akt sprawy nie wynika również, wbrew twierdzeniom skarżącej, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, skoro I. S. pobiera rentę. Innych niż wymienione w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przesłanek (całkowita nieściągalność) w postaci choroby skarżącej, braku perspektyw do podjęcia pracy itp. organ nie może uwzględnić przy wydawaniu decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych za osobę współpracującą. Odnosząc się natomiast do niesłusznego, zdaniem skarżącej, zakwalifikowania w dniu [...] stycznia 2005r. jej syna jako osoby współpracującej należy zauważyć, iż ta spraw była przedmiotem rozpoznawania przez sądy powszechne. Wyrokiem z dnia z dnia [...] grudnia 2005r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w B. oddalił apelację skarżącej i tym samym doszło do objęcia P. S. obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi jako osoby współpracującej z I. S. przy prowadzeniu działalności gospodarczej od dnia 1 czerwca 2001r. Przedmiotowy wyrok jest prawomocny i wiąże niniejszy Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W konsekwencji powyższego Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w części dotyczącej składek zabezpieczenia społeczne ubezpieczonej I. S. - będącej jednocześnie płatnikiem składek. W pozostałej części zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga jako nieuzasadniona podlega w tym zakresie oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.