V SA/Wa 54/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska, Sędzia WSA Izabella Janson (spr.), Asesor WSA Michał Sowiński, Protokolant Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Wnioskiem z dnia 23 maja 2006r., W. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. o umorzenie należności składek ubezpieczeniowych, powstałych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż jego sytuacja materialna jest trudna z uwagi na trwający od 2000r. kryzys gospodarczy, co uniemożliwia również spłatę zaciągniętego w latach 1999-2000r., kredytu na działalność gospodarczą, a jako powód powstałego kryzysu były zdaniem wnioskodawcy błędne decyzje gospodarcze i prawne wywołane przez rząd i parlament. Dodał również, iż prowadzona egzekucja zwiększa niepotrzebne koszty i w krótkim czasie może doprowadzić do likwidacji jego firmy. Powołując stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż organy państwa winny udzielać pomocy firmom prywatnym, które znalazły się w dramatycznej sytuacji finansowej. W dalszej części uzasadnienia wniosku podniósł, iż umorzenie zaległości byłoby dużą pomocą dla jego firmy i rodziny, a państwu przyniesie docelowo systematyczne dochody do budżetu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., o nr [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W treści uzasadnienia decyzji wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie natomiast do art. 30 w/w ustawy do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami nie stosuje się przepisów dotyczących umarzania należności, dlatego w sentencji decyzji nie uwzględniono kwot składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Zdaniem organu w powyższej sytuacji nie zaistniały okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku płatnika o umorzenie składek, z uwagi na fakt posiadania przez wnioskodawcę samochodu osobowego marki [...] rok. prod. 1992r. a także działki budowlanej o powierzchni ok. [...] m kw. Prezes Zakładu wskazał również, że ze złożonej przez W. S. dokumentacji wynika, iż rozszerzył on działalność poprzez utworzenie filii [...] w W., widząc w tym działaniu szansę na zwiększenie obrotów firmy. Odnosząc się do prowadzonych w sprawie postępowań egzekucyjnych, organ wyjaśnił, iż okoliczności takie nie mogą stanowić przesłanki przemawiającej za umorzeniem należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Odniósł się również do faktu, iż płatnik nie wykazał żadnych nadzwyczajnych zdarzeń, które spowodowałyby utratę płynności finansowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2006r., o nr [...] znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji wyjaśniając, że wystąpienie przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność nie obliguje Zakładu do podjęcia pozytywnej decyzji w zakresie umarzania składek, co wynika z treści przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Odnosząc się do trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Prezes Zakładu wyjaśnił, iż przedsiębiorca prowadząc działalność gospodarczą czyni to na własne ryzyko, a zatem nieuregulowane zobowiązania nie mogą stanowić podstawy do umarzania należności. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, iż przedsiębiorcy samodzielnie winni są ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej i tym samym zobowiązani są do opłacenia należności z tytułu składek w wyznaczonym, ustawowym terminie płatności, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie takiego obowiązku. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz przedłożoną przez wnioskodawcę deklarację podatkową PIT-5 Prezes Zakładu stwierdził, że sytuacja finansowa firmy w 2006r., uległa poprawie, a prowadzona działalność na obszarze W., gdzie zapotrzebowanie na usługi oferowane przez płatnika jest większe w stosunku do pozostałych regionów kraju, jest okolicznością dającą podstawę do przypuszczenia, iż w przyszłości sytuacja materialna wnioskodawcy ulegnie poprawie i będzie on w stanie przystąpić do spłaty zadłużenie wobec ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzupełnionej pismem procesowym z dnia 6 grudnia 2006r., skarżący W. S. wniósł o uchylenie w całości decyzji, wyrażenie w ocenie prawnej zawartej w wyroku stanowiska, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym wniosek o umorzenie zaległości wraz z odsetkami winien zostać uwzględniony oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, obrazę art. 2 Konstytucji RP, oraz obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błąd w subsumcji normy materialnoprawnej zawartej w art. 28 ust. 3a w zw. z ust. 3b ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 10, 11, 35, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, twierdząc, iż mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazał, iż Prezes Zakładu dopuścił się zupełnej dowolności w rozpatrywaniu niniejszej sprawy i nie uwzględnił indywidualnych okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego zarówno organ I jak i II instancji nie dokonał rzetelnej analizy jego dochodów pod kątem faktycznej możliwości zapłaty składek, a jedynie ograniczył się do enigmatycznych stwierdzeń, czym naruszył postępowanie dowodowe. Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował tezę, iż charakter uznania administracyjnego przy wydawaniu rozstrzygnięcia jest ograniczony dyrektywami podstawowymi, nakazującymi organom rozważenie każdej sprawy z punktu widzenia występowania przesłanek, które uzasadniałyby decyzję. Skarżący dokonując reasumpcji przedstawionych zarzutów stwierdził, iż Prezes ZUS rozpatrując sprawę, w sposób oczywisty dopuścił się naruszenia norm i przepisów prawnych oraz zupełnie nie cyt. " nie potrafi, nie tylko ocenić występowania przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3a w zw. z ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale przede wszystkim nie potrafi wyważyć interesu publicznego nad interesem jednostki". W uzupełnieniu skargi wskazał ponadto, iż Prezes ZUS naruszył w prowadzonym postępowaniu zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a. z uwagi na uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, który to obowiązek organu poza art. 10 k.p.a. należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. W tym stanie rzeczy zdaniem skarżącego wydana decyzja winna być uchylona jako niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Sąd stwierdził, iż wydana ona została z naruszeniem prawa, co prowadziło do jej uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy zauważyć, iż z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy (J. Łętowski, Prawo administracyjne..., s. 230-231). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu wyjaśniającym organ winien także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, która może wystąpić z takim żądaniem na każdym etapie danego postępowania. Skuteczność prawna tegoż żądania jest uzależniona jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 k.p.a. Organ zatem może nie uwzględnić żądania strony do przeprowadzenia dowodu, gdy nie zostały one zgłoszone w toku postępowania wyjaśniającego lub w czasie rozprawy, a także gdy żądanie takie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem szeregu dowodów, o przeprowadzenie których skarżący wnosił w toku postępowania administracyjnego, co czyni zarzut naruszenia postępowania dowodowego zasadnym. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji materialno-bytowej skarżącego. Z deklaracji PIT - 5 na miesięczną zaliczkę na podatek dochodowy za miesiąc od sierpnia do października 2006 roku nie wynika, jaki dochód przynosi skarżącemu prowadzona przez niego działalność. Takiej oceny można dokonać w oparciu o złożone zeznanie podatkowe. Jako uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2006r. wskazano, iż W. S. posiada samochód osobowy marki [...] r.pr. 1992 roku oraz działkę budowlaną o powierzchni [...] m kw. Wskazano też, że rozszerzył on prowadzoną działalność poprzez otwarcie filii [...] w W., jednak nie oceniono, czy w stosunku do poprzedniego roku sytuacja finansowa firmy uległa poprawie. Dopiero dogłębna analiza całości materiału dowodowego zrealizuje zasady prowadzenia postępowania określone w Dziale I k.p.a. i wykaże, czy W. S. spełnia przesłanki określone w przepisach ustawy o ubezpieczeniach społecznych warunkujące umorzenie zaległości wobec ZUS. Należy również dodać, że rozpatrując ponownie sprawę na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy nie jest ograniczony ani ramami odwołania (żądaniami w nim zawartymi), ani też ustaleniami faktycznymi organu I instancji. Biorąc ponadto pod uwagę fakt, iż decyzje dotyczące umorzenia zaległych należności są decyzjami o charakterze uznaniowym, powoduje to nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku przeprowadzenia bardzo wnikliwej analizy wszystkich zebranych w sprawie dowodów, dzięki czemu można będzie ustalić stan faktyczny oraz uzyskać pełny obraz sytuacji materialnej skarżącego. Dopiero tak przeprowadzona ocena wszystkich środków dowodowych może stanowić podstawę faktyczną do wydania w sprawie decyzji w oparciu o przesłanki określone w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r., o systemie ubezpieczeń społecznych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, należy stwierdzić, że jest nieuzasadniony. Powyższa zasada była realizowana zarówno w postępowaniu przed organami administracji I i II instancji, a fakt dobrowolnej rezygnacji z powyższego uprawnienia (pismo skarżącego z dnia 5.10.2006r. k-67 akt administracyjnych), nie skutkuje negatywnymi konsekwencjami wobec organu. Reasumując ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Prezes Zakładu ocenia stan materialny skarżącego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.