V SA/Wa 544/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...]stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny w związku z niewywiązaniem się z obowiązku dokonania zgłoszenia INTRASTAT. uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z dnia 10 lutego 2010 r. wniesionej przez T. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w W., jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej wysokości 36000 złotych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: T. Sp. z o.o. jako osoba prawna realizująca wymianę handlową z krajami członkowskimi UE i zarejestrowana jako podatnik podatku od towarów i usług (VAT) zobowiązana była do przekazywania w roku 2007 informacji dla celów ewidencji i statystyki dotyczącej obrotu towarowego z państwami członkowskimi Wspólnoty. Pomimo wyżej określonego obowiązku Spółka T. za okresy sprawozdawcze od stycznia do grudnia 2007 r. nie dokonała zgłoszeń INTRASTAT w przywozie, zgodnie z § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie zgłoszeń INTRASTAT. Pismem z dnia 25 lutego 2009 r., 4 maja 2009 r., oraz pismem z dnia 16 czerwca 2009 r. - które doręczono w dniu 5 marca 2009 r., Dyrektor Izby Celnej w W. upomniał T. Sp. z o.o. o konieczności dokonania zgłoszenia INTRASTAT w przywozie za okres sprawozdawczy styczeń – grudzień 2007 r. Wszystkie pisma zwierały pouczenie o konieczności dokonania przedmiotowego zgłoszenie w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niewywiązaniem się T. Sp. z o.o. po trzykrotnym upomnieniu z obowiązku dokonania zgłoszeń INTRASTAT w przewozie za okresy sprawozdawcze od stycznia 2007 r. do grudnia 2007 r. w łącznej wysokości 36000 zł. Postanowienie doręczono spółce T. w dniu 2 września 2009 r. Pismem z dnia 10 września 2009 r. doręczonym spółce T. Sp. z o.o. w dniu 14 września 2009 r., organ administracyjny stosownie do art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) wyznaczył siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie nałożenia kary w związku z niewywiązaniem się z obowiązku dokonania zgłoszeń INTRASTAT w przywozie za okresy sprawozdawcze od stycznia 2007 r. do grudnia 2007 r. Pouczono przy tym, iż po upływie tego terminu, w sprawie wydana zostanie decyzja nakładająca karę pieniężną. W dniu 22 września 2009 r. T. Sp. z o.o. dokonała zaległego zgłoszenia INTRASTAT przywóz za okresy sprawozdawcze: styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, październik 2007 r. W dniu [...] września 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W. orzekając jako organ I instancji wydał decyzję, którą nałożono na T. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 36000 zł w związku z niewywiązaniem się po trzykrotnym upomnieniu z obowiązku statystycznego za okresy sprawozdawcze od stycznia do grudnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wartość dokonanych przez T. Sp. z o.o. przywozów towarów w 2006 r. z państw będących członkami Wspólnoty przekroczyła ustaloną i ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na 2007 r. wartość progu statystycznego w przywozie, dlatego też spółka ta winna dokonać zgłoszeń INTRASTAT za okresy sprawozdawcze od stycznia 2007 r. do grudnia 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w W. powołując się na art. 101 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego, wyjaśnił, iż na osobę zobowiązaną, która pomimo trzykrotnego pisemnego upomnienia nie dokonała za okres sprawozdawczy zgłoszenia INTRASTAT, organ celny może nałożyć karę pieniężną w wysokości 3000 zł za dany okres sprawozdawczy. W ocenie organu I instancji z uwagi na niewywiązanie się przez zobowiązaną spółkę z przedmiotowego obowiązku statystycznego w terminie i to pomimo trzykrotnego upomnienia, na podstawie ww. przepisu należało nałożyć karę pieniężną w wysokości 36000 zł. Organ podkreślił także, iż kara pieniężna przewidziana w art. 101 ust. 1 pkt 1 prawa celnego jest sankcją o charakterze represyjno-prewencyjnym. Pismem z dnia 19 października 2009 r. T. Sp. z o.o. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż spółka nie była świadoma obowiązku składania zgłoszeń INTRASTAT gdyż biuro księgowe, z którego korzystano nie informowało o tym fakcie, natomiast osoba odpowiedzialna za zaistniałe zdarzenie nie jest już pracownikiem spółki. W piśmie z dnia 9 grudnia 2009 r. T. Sp. z o.o. zwróciła się o anulowanie wymierzonej kary. Ponownie wyjaśniono, że niedopełnienie obowiązku dostarczenia w ustawowym terminie zgłoszeń INTRASTAT było wynikiem błędnych interpretacji przepisów przez Biuro Księgowe, które odpowiadało za sprawozdawczość firmy. Ponadto uzasadniając prośbę o anulowanie wymierzonej kary powołano się na złą kondycję finansową firmy. W dniu 19 października 2009 r. T. Sp. z o.o. dokonała zaległego zgłoszenia INTRASTAT przywóz za pozostałe okresy sprawozdawcze: czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, listopad, grudzień 2009 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz treść przepisów dotyczących nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej. Organ odwoławczy podtrzymał wykładnię przepisu art. 101 prawa celnego dokonaną przez organ I instancji powołując się przy tym na orzecznictwo Sądu Najwyższego wydane na gruncie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Odnosząc się do zarzutów odwołującej spółki wyjaśniono m.in., iż organ administracyjny trzykrotnie upominał T. Sp. z o.o. o konieczności dokonania zgłoszeń INTRASTAT w przywozie za okresy sprawozdawcze od stycznia do grudnia 2007 r. Podkreślono przy tym, iż postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niedokonanie ww. zgłoszeń INTRASTAT zostało wszczęte dopiero po wyczerpaniu przez organ celny toku postępowania przymuszającego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Ustosunkowując się natomiast do trudnej sytuacji finansowej odwołującej wyjaśniono, iż zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 pkt 1 prawa celnego, ustawodawca nie umożliwił dowolności w określaniu wysokości kary, ponieważ jest ona ściśle i jednoznacznie ustalona. Pismem z dnia 10 lutego 2010 r. T. sp. z o.o. złożyła skargę do tut. Sądu na ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., wnosząc m.in. o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 101 ustawy Prawo celne poprzez naruszenie zasady współżycia społecznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż wymierzona kara jest bezprawnie zawyżona a jej wysokość jest niewspółmierna do zarzucanego czynu. W ocenie Skarżącej przepis art. 101 ust. 1 pkt 2 prawa celnego jest przepisem fakultatywnym, którego zastosowanie nie stanowi obowiązku organu lecz jego uprawnienie. Zakwestionowano przy tym zasadność wymierzania kary wielokrotnie wyższej od przewidzianej w treści przepisu art. 101 prawa celnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w złożonej skardze wskazano, iż w ocenie organu są one nieuzasadnione i nie mają żadnego wpływu na istotę zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie Prawo celne, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję należało uchylić z uwagi na słusznie podniesione w zarzutach skargi naruszenie art. 101 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 z późn. zm) – zwanej dalej "p.c.". Sąd nie podzielił co prawda całości argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi, jednakże przedstawioną przez organy celne wykładnię przepisu art. 101 prawa celnego należało uznać za błędną. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie przede wszystkim podkreślić należy, iż stan faktyczny zaistniały w sprawie pozostaje między stronami bezsporny i nie budzi żadnych wątpliwości Sądu. Skarżąca spółka pomimo ciążącego na niej obowiązku nie dokonała w terminie stosownych zgłoszeń INTRASTAT, jak również nie uczyniła tego po trzykrotnym wezwaniu organu. Dopiero w dniu 22 września 2009 r. po otrzymaniu wezwania organu do zajęcia stanowiska w sprawie w terminie 7 dni, a następnie w dniu 19 października 2009 r. Skarżąca złożyła w zakreślonym terminie zaległe deklaracje statystyczne. Zważywszy zatem na jednolite stanowiska stron w zakresie stanu faktycznego kwestią sporną a zarazem kluczową dla wydanego rozstrzygnięcia jest w ocenie Sądu interpretacja przepisu art. 101 ustawy Prawo celne. Przepis art. 101 p.c., stanowiący materialnoprawną podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stanowi, iż na osobę zobowiązaną, która pomimo trzykrotnego pisemnego upomnienia nie dokonała zgłoszenia INTRASTAT organ celny może nałożyć karę pieniężną w wysokości 3000 zł za dany okres sprawozdawczy. Zważywszy na konstrukcję tego przepisu nie ulega wątpliwości, iż organ go stosujący działa w granicach uznania administracyjnego w zakresie decydowania o samym nałożeniu kary pieniężnej. Działanie w granicach uznania oczywiście nie oznacza pełnej dowolności. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest więc wyjaśnienie jakimi kryteriami kierował się określając obowiązek, który może ale nie musi nałożyć. Przedstawione kryteria uznania administracyjnego podlegają kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jednakże w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu, istotne są nie tyle kryteria uznania administracyjnego, lecz sama zasada stanowiąca przyczynę i cel istnienia omawianej regulacji prawnej. Wskazać tutaj należy, iż system INTRASTAT, co do którego odnosi się art. 101 p.c. to system statystyki obrotów handlowych pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, funkcjonujący w Polsce od 1 maja 2004 r. System ten, jest narzędziem do przekazywania przez przedsiębiorców w kraju członkowskim Unii Europejskiej informacji o dokonanych przywozach albo wywozach towarów do innych krajów należących do Wspólnoty. Ponadto system INTRASTAT służy do gromadzenia tych danych przez upoważnione do tego organy państwowe, ich kontroli, przetwarzania oraz udostępniania innym uprawnionym podmiotom. Artykuł 101 ustawy Prawo celne określa natomiast sankcję za pasywność podmiotu zobowiązanego w zakresie złożenia wymaganej deklaracji. Zdaniem Sądu podkreślić jednak tutaj należy, iż wbrew wywodom organów administracyjnych przedmiotowa sankcja ma charakter dyscyplinujący osobę zobowiązaną, przy czym pożądany skutek jej zastosowania to złożenie przedmiotowej deklaracji. Wymierzenie Skarżącej kary w sytuacji gdy wymagany obowiązek sprawozdawczy został już wykonany jest zatem niezrozumiałe i stanowi naruszenie art. 101 p.c. Sąd nie podziela prezentowanej przez organy celne opinii, iż określona przepisem art. 101 p.c. sankcja winna być zastosowana w zaistniałym w sprawie przypadku. Organy administracyjne wskazują tutaj powołując się treść rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie zgłoszeń INTRASTAT (Dz. U. nr 89, poz. 846 z późn. zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", iż Skarżąca winna złożyć przedmiotowe deklaracje najpóźniej w dniu 6 lipca 2009 r. tj. po upływie terminu określonego w trzecim upomnieniu skierowanym do Skarżącej. W konsekwencji złożenia przez Skarżącą zaległych deklaracji dopiero w dniu 22 września i 19 października 2009 r., organ administracyjny uznał, iż należy wymierzyć Skarżącej karę pieniężną. Zdaniem Sądu stanowisku organów celnych przeczy treść art. 101 p.c. Wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, bowiem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż decyzja o nałożeniu kary, która jak wskazano powyżej spowodować ma złożenie zaległej deklaracji, może być wydana jedynie wobec osoby, która nie dokonała przedmiotowego zgłoszenia statystycznego. Nie można zatem nałożyć kary pieniężnej na podmiot, który dokonał tego zgłoszenia, choćby uczynił to z naruszeniem terminu określonego rozporządzeniem. Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia także jego wykładnia celowościowa, bowiem nie ma żadnego sensu w wymierzeniu kary pieniężnej, której celem jest przymuszenie do pewnego zachowania, jeśli zachowanie to już zostało podjęte. Reasumując uznać należy, iż Skarżąca jako osoba zobowiązana do dokonania zgłoszeń INTRASTAT wypełniła ciążący na niej obowiązek z uchybieniem należytego terminu, jednakże przed nałożeniem ostatecznej kary pieniężnej. W świetle przedstawionej interpretacji art. 101 p.c. organ celny, nie mógł nałożyć przedmiotowej kary pieniężnej z uwagi na dokonanie zaległych zgłoszeń przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Dodać należy, iż w ocenie Sądu powoływane na gruncie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów orzeczenie Sądu Najwyższego nie dotyczy analogicznej sytuacji. Wyjaśnić tutaj należy, iż przepis art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie może być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w powoływanym przez organ orzeczeniu; przekazanie Prezesowi UOKiK żądanych w sposób wyraźny informacji, ma służyć sprawnemu i efektywnemu przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt III SK 31/04 LEX nr 103149). Należy mieć zatem na uwadze, iż powoływane rozważania Sądu Najwyższego dotyczą skonkretyzowanego postępowania i z racji specyfiki tegoż postępowania prezentowana w przedmiotowym wyroku interpretacji kary administracyjnej, nie może w ocenie Sądu uzasadniać słuszności zaskarżonego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu wymierzenie kary pieniężnej - o której mowa w art. 101 p.c. - za niewykonanie w terminie obowiązku o znaczeniu statystycznym, co do zasady stanowi narzędzie o charakterze przymuszenie do podjęcia stosownego działania. Zastosowanie przedmiotowej kary, jako środka o charakterze prewencyjnym i wychowawczym (jak wskazuje organ) uzasadnione być powinno szczególnymi okolicznościami (jak np. uporczywe i wielokrotne uchylanie się od przedmiotowego obowiązku pomimo nakładanych kar), które zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie występują. Ponownie orzekając w sprawie organ administracyjny obowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi odnoszące się do interpretacji przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.