V SA/Wa 546/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA Danuta Dopierała, Sędzia NSA Piotr Piszczek, , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę Wnioskiem z dnia 3 lipca 2006 r. J. M. reprezentowany przez adwokata zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych powstałych w związku z prowadzeniem pozarolniczej działalności, wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na bardzo trudną sytuację majątkową, podnosząc, iż zapłata zaległych składek spowoduje zbyt ciężkie skutki finansowe, a w konsekwencji doprowadzi do pozbawienia Jego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W celu poparcia przedmiotowego wniosku przedłożono m. in: - opinię dotyczącą ustalenia dochodu z działalności rolniczej z dnia [...] czerwca 2006r. sporządzoną przez Kancelarię Podatkową, z której wynika, iż wnioskodawca prowadzi działalność rolniczą na obszarze [...] hektarów fizycznych co stanowi [...] hektarów przeliczeniowych położonych we wsi [...] oraz posiada sprzęt rolniczy do upraw. W opinii stwierdzono, iż koszty prowadzenia działalności gospodarczej w chwili obecnej przewyższają kwotę przychodu jaką może osiągnąć zobowiązany ze sprzedaży zbóż. Dalej wskazano, że koszty mogą zostać pokryte, gdy plony okażą się lepsze; - zaświadczenie Banku Spółdzielczego w [...], z którego wynika, iż wnioskodawca posiada jako współkredytobiorca zadłużenie z tytułu kredytu preferencyjnego na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego w ramach Branżowego programu wspólnego użytkowania maszyn i urządzeń rolniczych w wysokości [...] zł. Ponadto stwierdzono, iż zobowiązany posiada w tym banku rachunek bieżący ze stanem środków na dzień 4 maja 2006r. w wysokości [...] zł; - zaświadczenia Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] z dnia [...] maja 2006r. z których wynika, iż wnioskodawca posiada łączne zadłużenie w wysokości [...] zł - zaświadczenie o finansowaniu studiów [...]; - dokumenty mające potwierdzić zły stan zdrowia zobowiązanego i jego żony; - oświadczenie wnioskodawcy z dnia 10 czerwca 2006r. o stanie majątkowym i ponoszonych przez niego i jego rodzinę stałych kosztach utrzymania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 oraz art. 28 ust.2, ust. 3 i ust. 3a w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W treści uzasadnienia decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności uzasadniająca uwzględnienie wniosku i umorzenie składek. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż stosownie do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy spełnione zostaną warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Analizując cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że sytuacja majątkowa zobowiązanego nie daje podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Pismem z 15 września 2006 r. pełnomocnik J. M. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik stwierdził, że Zakład nie uwzględnił dyspozycji art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., które to przepisy pozwalają na umorzenie składek ubezpieczeniowych mimo braku całkowitej ich nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej. Wskazał również, iż decyzja ZUS jest bardzo krzywdząca i niesprawiedliwa dla zobowiązanego, a ponadto świadczy również o powierzchownym i mechanicznym potraktowaniu sprawy przez organ, bez jakiejkolwiek głębszej analizy przyczyn, z powodu których powstało tak ogromne zadłużenie, a także sytuacji majątkowej i życiowej zobowiązanego. Do wniosku załączono ponadto zaświadczenie z Urzędu Gminy w [...] z dnia 11 września 2006r. o stratach jakie poniósł zobowiązany w 2006 roku w uprawie zbóż na skutek najpierw suszy a następnie powodzi w prowadzonym przez niego gospodarstwie rolnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko i argumentację organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, że okoliczności powstania zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w okresie od 01.10.2001r. do 28.09.2004r. nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności, ponieważ zapis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zawiera zamknięty katalog przesłanek upoważniających Zakład do umorzenia należności, wśród których okoliczność, że powstała zaległość nie była wynikiem złej woli ani trudności finansowych, nie została ujęta. Wskazane okoliczności nie mogą również stanowić podstawy do umorzenia składek w świetle art. 28 ust 3a u.s.u.s. Ustosunkowując się do dalszych zarzutów Prezes ZUS stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie został wykazany ważny interes osoby zobowiązanej, który umożliwiłby umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku przesłanek całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. jednoznacznie wskazuje, że umorzenie należności pomimo braku przesłanek całkowitej nieściągalności może mieć miejsce jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Natomiast z wniosku i załączonej dokumentacji wynika, że zobowiązany posiada znaczny majątek w tym: grunty rolne o powierzchni [...] ha fizycznych, dom o powierzchni 90 m² [...], samochód osobowy zakupiony w systemie ratalnym oraz maszyny rolnicze w tym kombajn zakupiony w 2002r. za kwotę [...] zł, na który zaciągnięty został kredyt. Prezes ZUS wskazał, że istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, że znaczna część majątku została nabyta w celu wykonywania działalności rolniczej, którą należy traktować jako inwestycję długoterminową mającą przynosić, po okresie ponoszenia kosztów inwestycji i spłaty zaciągniętych kredytów, dochody. Nie można zatem zdaniem organu przenosić kosztów ponoszonych nakładów inwestycyjnych na innych wierzycieli, w tym na Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Prezesa ZUS w niniejszej sprawie brak jest również podstaw do uznania, iż poniesione przez zobowiązanego straty w wyniku klęsk żywiołowych mogą być podstawą do umorzenia należności w świetle § 3 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości lub w części zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zarzucił organowi błędną interpretację art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., a także automatyzm i mechanizm w podejmowaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem norm prawa stanowiących podstawę jej wydania. W ocenie Sądu, decyzja będąca przedmiotem skargi odpowiada prawu, ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe a oparte na nich wnioski są spójne i logiczne. Należy zatem stwierdzić, iż zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy ( z zastrzeżeniem przepisu art. 3 a), Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak, dla organu podejmującego rozstrzygnięcie, tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie zaś prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec Skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Bezspornym w sprawie jest bowiem to, że Skarżący prowadzi produkcję rolną na obszarze [...] ha, z której uzyskuje dochody, posiada również dom o pow. 90 m² oraz ruchomości, zaś jego małżonka uzyskuje stały miesięczny dochód z tytułu renty. Ponadto z zaświadczenia z Banku Spółdzielczego w [...] oraz z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, wynika, iż Skarżący posiada środki pieniężne na rachunku bankowym w wysokości [...] zł. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do Skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Zgodnie z powołanym powyżej § 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, iż także w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podkreślił posiadanie przez skarżącego majątku, uzyskiwanie dochodów pozwalających na spłatę istniejącego zadłużenia bez pozbawiania możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto z załączonych dokumentów potwierdzających stan zdrowia zobowiązanego i jego żony nie wynika konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W niniejszej sprawie brak jest również podstaw do uznania, iż poniesione przez zobowiązanego straty w wyniku klęsk żywiołowych mogą być podstawą do umorzenia należności w świetle wyżej wskazanego § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., gdyż poniesione straty w uprawie zbóż w danym roku nie pozbawiły zobowiązanego możliwości prowadzenia dalszej produkcji rolnej. Niewątpliwie straty jakie poniósł Skarżący w 2006 roku w uprawie zbóż na skutek najpierw suszy, a następnie powodzi w prowadzonym przez niego gospodarstwie rolnym wpłynęły na wysokość osiągniętych w danym roku dochodów, to jednak okoliczność ta nie pozbawiła zobowiązanego możliwości prowadzenia w dalszym ciągu upraw i uzyskania korzyści w przyszłości. Reasumując, zdaniem Sądu, Skarżący nie wykazał, ażeby w stosunku do niego miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia, z brzmienia zaś § 3 wyraźnie wynika, iż to na zobowiązanym ciąży obowiązek udowodnienia i wykazania zaistnienia wymienionych w nim przesłanek. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organów, iż sytuacja majątkowa Skarżącego w rozpoznanej sprawie nie jest taka, aby prowadziła do pozbawienia możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy spłacie istniejącego zadłużenia. Ponadto Sąd wyjaśnia, iż nie ma możliwości umorzenia zadłużenia skarżącego ponieważ uprawnienie to jest zastrzeżone do kompetencji ZUS. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany sytuacji majątkowej czy sytuacji dotyczącej stanu zdrowia Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie zamyka zobowiązanemu drogi do złożenia ponownego wniosku w tej sprawie. Zdaniem Sądu, decyzja w niniejszej sprawie wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 kpa - wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym również zasady, która nakazuje organom administracji publicznej uwzględniać w toku postępowania interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Odnośnie zarzutu błędnej interpretacji przez organ przepisu art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Sąd zauważa, iż przepis ten stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w ust. 28 ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę jednocześnie ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z intencją ustawodawcy na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), które określiło przypadki w jakich Zakład ZUS może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powyższe rozporządzenie nie zawiera wprawdzie zamkniętego katalogu przesłanek umorzenia, o czym świadczy użycie w § 3 ww. rozporządzenia zwrotu "w szczególności", określiło jednak ramy postępowania dla Zakładu. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, Prezes ZUS prawidłowo zinterpretował art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i powołał w zaskarżonej decyzji właściwe przepisy prawa materialnego, a wydane rozstrzygnięcie oparte na tzw. "uznaniu administracyjnym" znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.