V SA/Wa 546/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, , Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2013 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Ww. decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym; Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013r. skarżąca M. D. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Uzasadniając wniosek wskazała, że jest w trudnej sytuacji materialnej, która spowodowana jest licznymi zobowiązaniami. Do wniosku załączyła m.in. oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis, zawiadomienia komornicze. W wyniku rozpoznania wniosku, w dniu [...] października 2013 r. organ wydał decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia niektórych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, które mogły być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia w oparciu o art.28 ust.3 i art.28 ust.3a i ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1595 ze zm.). W uzasadnieniu organ szczegółowo przedstawił stan zadłużenia skarżącej wraz z naliczonymi odsetkami. Zadłużenie przedstawia się następująco: Na ubezpieczenia społeczne w kwocie 8.555,85 zł, w tym: 3.339,76 zł - z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za Panią osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okresy: 12/2011 r. - 02/2013 r., 05/2013 r., 07/2013 r.; 218,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę od w/w składek, naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. [...] sierpnia 2013 r.; 2.363,04 zł - z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników, w części finansowanej przez płatnika za okresy: 05/2011 r. - 12/2012 r., 05/2013 r.; 430,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę od w/w składek, naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. [...] sierpnia 2013 r.; 1.863,05 zł - z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych za okresy: 05/2011 r. - 12/2012 r., 05/2013 r.; 342,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę od w/w składek, naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. [...] sierpnia 2013 r.; Na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 13.771,13 zł, w tym: 11.759,13 zł - z tytułu nieopłaconych składek za Panią jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okresy: 03/2011 r. - 02/2013 r., 07/2013 r.; 2.012,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę od w/w składek, naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. [...] sierpnia 2013 r.; Na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 1.116,62 zł, w tym: 325,03 zł - z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Pracy za Panią osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okresy: 12/2011 r., 02/2012 r. - 06/2012 r., 08/2012 r. - 02/2013 r., 07/2013 r.; 2,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę od w/w składek, naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. [...] sierpnia 2013 r.; 663,59 zł - z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników za okresy: 02/2011 r., 04/2011 r., 06/2011 r. - 12/2011 r" 02/2012 r. - 12/2012 r.; • 126,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę od w/w składek, naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. [...] sierpnia 2013 r.; Organ powołał przepisy prawa mające zastosowanie przy rozpoznawaniu sprawy. Wskazał, iż zobowiązanie skarżącej objęte jest aktualnie egzekucją. W ramach prowadzonej egzekucji wpłynęły następujące wpłaty: [...] września 2012 r. - 134,10 zł, 31 października 2012 r.- 168,00 zł, [...] listopada 2012r. - 407,40 zł, [...] stycznia 2013 r. - 83,00 zł. Od lutego 2013 r. egzekucja ta jest całkowicie bezskuteczna. Odnośnie sytuacji finansowej i osobistej skarżącej wskazano, iż średniomiesięczny dochód z tytułu prowadzonej działalności za okres od stycznia do lipca to 3.798,00 zł. Jest to obecnie jedynie źródło utrzymania skarżącej. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Płaci alimenty na rzecz córki, która mieszka z ojcem po 400,00 zł miesięcznie. Koszty związane z utrzymaniem mieszkania to kwota 500 zł miesięcznie. Koszty leczenia w wysokości 100 zł miesięcznie. Dalej organ wskazał, iż z informacji uzyskanej z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców w dniu 19 września 2013 r. wynika, że wnioskodawczyni obecnie nie posiada żadnego pojazdu. Organ wymienił także nieruchomości, których współwłaścicielem jest skarżąca. Przeprowadził analizę zobowiązań firmowych skarżącej. Reasumując organ stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Faktem jest wprawdzie, że podejmowane dotychczas działania egzekucyjne okazały się bezskuteczne, jednakże dotychczas nie wyczerpano wszystkich możliwych form egzekucji i żaden organ egzekucyjny nie umorzył postępowania z powodu całkowitej nieściągalności zadłużenia. Poza tym, ewentualne umorzenie takiego postępowania byłoby bezpodstawne z uwagi na to, że skarżąca prowadzi w dalszym ciągu aktywną działalność gospodarczą i uzyskuje z niej określone dochody. Oznacza to, że brak jest podstawy zarówno merytorycznej, jak i formalnej dla podjęcia decyzji o umorzeniu zadłużenia w oparciu o w/w podstawę prawną. Ponadto stwierdzono, że również w oparciu o art.28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest uzasadnionych podstaw dla podjęcia decyzji o umorzeniu należności. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., na mocy której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalono kompletny stan faktyczny dotyczący sytuacji materialnej, osobistej i zdrowotnej skarżącej, dokonano jego właściwej oceny w kontekście obowiązujących przepisów jak również szczegółowo uzasadniono podjęte rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o przeanalizowanie sprawy, wskazując trudną sytuację finansową, zdrowotną oraz życiową. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 k.p.a. zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi w szczególności, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis ten jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Zasadnie ZUS wskazał, iż taka sytuacja ma miejsce przypadku skarżącej. Co prawda, podejmowane dotychczas działania egzekucyjne okazały się bezskuteczne, jednakże, jak słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, dotychczas nie wyczerpano wszystkich możliwych form egzekucji i żaden organ egzekucyjny nie umorzył postępowania z powodu całkowitej nieściągalności zadłużenia. Poza tym, ewentualne umorzenie takiego postępowania byłoby bezpodstawne z uwagi na fakt, że skarżąca prowadzi w dalszym ciągu aktywną działalność gospodarczą i jak wynika z wyżej opisanego stanu faktycznego, uzyskuje z tego tytułu określone dochody. Oznacza to, że brak jest podstawy zarówno merytorycznej, jak i formalnej dla podjęcia decyzji o umorzeniu zadłużenia w oparciu o w/w podstawę prawną. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak jeszcze raz wymaga, iż w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu, nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ w toku postępowania wyjaśniającego nie naruszył przepisów proceduralnych, a dokonane ustalenia są prawidłowe, zaś wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego spójne i zgodne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z powyższych obowiązków organ wywiązał się w sposób należyty. Organ jasno wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia należności i podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji. Dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazał organ, według przedłożonej w toku postępowania wyjaśniającego książki przychodów i rozchodów za okres styczeń - październik 2013r., średniomiesięczny dochód skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej to kwota 2.186 zł. Dochód z w/w działalności jest obecnie jedynym źródłem utrzymania zobowiązanej. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Płaci alimenty na rzecz córki, która mieszka z ojcem po 400,00 zł miesięcznie. Koszty związane z utrzymaniem mieszkania to kwota 500 zł miesięcznie. Koszty leczenia w wysokości 100 zł miesięcznie. Z informacji uzyskanej z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców w dniu 19 września 2013 r. wynika, że obecnie skarżąca nie posiada żadnego pojazdu. Z informacji Starostwa Powiatowego w Wołominie z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], wynika, że skarżąca jest: współwłaścicielem z udziałem [...] nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości S., oznaczonej jako działki o numerach: [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]; współwłaścicielem z udziałem [...] nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., oznaczonej jako działki o numerach: [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]; współwłaścicielem z udziałem [...] nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., oznaczonej jako działki o numerach: [...] (brak numeru księgi wieczystej); Z oświadczenia skarżącej wynika, że stan prawny w/w nieruchomości nie jest uregulowany, ponieważ trwa postępowanie spadkowe po zmarłym ojcu i prababci. Sąd rozumie trudną sytuację skarżącej, jednakże instytucja umorzenia składek jest zastrzeżona dla sytuacji szczególnie drastycznych, a taka tu nie zachodzi. Co więcej, na tle innych rozpoznawanych przez Sąd spraw, sytuacja skarżącej nie jest zła, a w razie jej pogorszenia i zaistnienia nowych okoliczności ma ona prawo do ponownego wniosku o umorzenie. W tym miejscu wyjaśnienia również wymaga, iż prowadzenie działalności gospodarczej ma charakter całkowicie dobrowolny, a prowadzący taką działalność powinien liczyć się z ryzykiem z tym związanym. Także przyczyny powstania zaległości nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż - zgodnie z obowiązującymi przepisami - za powstanie zadłużenia odpowiedzialny jest płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą. Sąd wyjaśnia ponadto, iż składki ZUS nie stanowią dobrowolnej opłaty, lecz są zobowiązaniem publicznoprawnym a fakt obciążenia skarżącej jeszcze innymi zobowiązaniami nie zmienia obowiązku ich opłacania. Opłacanie składek korzystne jest także dla samego zobowiązanego, ponieważ mają wpływ na wysokość otrzymywanych świadczeń. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.