V SA/Wa 555/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi C. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; oddala skargę. Przedmiotem skargi C. M. (zwanej dalej: skarżącą) z [...] stycznia 2012 r. (data nadania) jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] stycznia 2012 r. nr [...] ([...]), stwierdzające niedopuszczalność odwołania z [...] listopada 2011 r. od decyzji Prezesa ARiMR z [...] lipca 2011 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca [...] maja 2009 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarowała do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 16 działek rolnych położonych na 7 działkach ewidencyjnych, położonych w woj. [...]; powiecie [...]; gminie [...]. W tym do: jednolitej płatności obszarowej - działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 6,55 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) - działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 3,30 ha, a do płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) - działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 2,18 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał [...] listopada 2009 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej kwocie 3.320,72 zł. Pismem z [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Następnie, [...] maja 2011 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] listopada 2009 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Decyzja została doręczona skarżącej 19 maja 2011 r. Skarżąca 20 maja 2011 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji do Prezesa ARiMR, które zostało uzupełnione pismem z 10 czerwca 2011 r. Prezes ARiMR wydał [...] lipca 2011 r. decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z [...] maja 2011 r. Decyzja ta zawierała w swej treści pouczenie odnośnie przysługującego stronie prawa do jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzja ta została doręczona skarżącej 11 lipca 2011 r. Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia skargi na ww. decyzję Prezesa ARiMR. Natomiast [...] sierpnia 2011 r. do Prezesa ARiMR wpłynęło przekazane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. pismo skarżącej z [...] lipca 2011 r., zatytułowane jako "Zażalenie", w którym skarżąca powoływała się na wydaną przez Prezesa ARiMR decyzję nr [...] z [...] lipca 2011 r. W związku z okolicznością, iż ww. pismo z [...] lipca 2011 r. nie zawierało w swej treści informacji pozwalającej na jednoznaczne wskazanie charakteru zawartego w nim żądania, Prezes ARiMR wystosował [...] sierpnia 2011 r. do skarżącej wezwanie do usunięcia braków formalnych. Organ wzywając skarżącą do uzupełnienia barków przedmiotowego pisma wskazał, iż nieustosunkowanie się do wezwania we wskazanym w nim terminie skutkować będzie pozostawieniem pisma bez rozpoznania. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone 29 sierpnia 2011 r. Do Prezesa ARiMR 2 września 2011 r. wpłynęła, przekazana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., korespondencja z [...] sierpnia 2011 r. stanowiąca odpowiedź skarżącej na wezwanie do usunięcia braków z [...] sierpnia 2011 r. W związku z okolicznością, iż w przekazanej korespondencji skarżąca nie wskazała charakteru żądania zawartego w piśmie z [...] lipca 2011 r., Prezes ARiMR poinformował skarżącą pismem z [...] września 2011 r. o pozostawieniu jej pisma bez rozpoznania. Skarżąca [...] września 2011 r. wniosła do Prezesa ARiMR pismo zatytułowane "Prośba i Skarga", w którego treści ponownie powołała się na wydaną przez Prezesa ARiMR decyzję nr [...] z [...] lipca 2011 r. Prezes ARiMR pismem z [...] października 2011 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków w związku z okolicznością, iż z treści jej pisma z [...] września 2011 r. nie można było jednoznacznie wywnioskować treści żądania w nim zawartego. Wezwanie zawierało pouczenie o skutkach nieustosunkowania się do wytycznych wezwania. Wezwanie zostało doręczone skarżącej 19 października 2011 r. Skarżąca nie dopełniła we wskazanym terminie czynności określonej w wezwaniu, która to okoliczność spowodowała, iż [...] listopada 2011 r. Prezes ARiMR poinformował skarżącą o pozostawieniu jej pisma z [...] września 2011 r. bez rozpoznania. Przedmiotowa informacja została doręczona skarżącej 28 listopada 2011 r. W dniu 6 grudnia 2011 r. do Prezesa ARiMR wpłynęło pismo skarżącej z [...] listopada 2011 r., określone mianem odwołania od m.in. decyzji w sprawie znak: [...], który odpowiada decyzji Prezesa ARiMR Nr [...] z [...] lipca 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. nr [...] z [...] maja 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności na rok 2009. W związku z powyższym przedmiotowe pismo Prezes ARiMR zakwalifikował m.in. jako odwołanie od decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z [...] lipca 2011 r., następnie zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał treść art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w myśl którego – organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następnie wyjaśnił, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania. Na tym etapie organ dokonuje czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy wniesione jest z zachowaniem przepisanego prawem terminu. Wskazała, że z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy nie występuje przedmiot zaskarżenia albo gdy przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancyjnym. Prezes ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza możliwość dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. – odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 16 § 1 i § 2 k.p.a. – decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Decyzje także mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach. I tak, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Mając na uwadze powyższe Prezes ARiMR zauważył, że skarżąca 20 maja 2011 r. wniosła do Prezesa ARiMR odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. nr [...] z [...] maja 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. nr [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Następnie Prezes ARiMR wydał [...] lipca 2011 r. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] z [...] maja 2011 r. W związku z powyższym Prezes ARiMR stwierdzi, że decyzja organu odwoławczego jest decyzją ostateczną, od której nie służy odwołanie a jedynie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która powinna być złożona, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji. Konsekwencją powyższego był brak możliwości rozpatrywania wniesionego do Prezesa ARiMR [...] listopada 2011 r. odwołania skarżącej od decyzji tego organu nr [...] z [...] lipca 2011 r. z przyczyn przedmiotowych, tj. z powodu wyczerpania możliwości rozpatrzenia przedmiotowej decyzji w toku instancyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnionej kolejnymi pisami procesowymi) na powyższe postanowienie skarżąca opisała historię losów jej rodziny związanej z posiadanym gospodarstwem rolnym, panujące stosunki sąsiedzkie oraz trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym sąd nie jest ograniczony zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku postanowienia administracyjnego) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2012 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącej z [...] listopada 2011 r. od decyzji Prezes ARiMR z [...] lipca 2011 r. nr [...]. Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym – organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z powyższej regulacji wynika, że organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Jedną z przyczyn przedmiotowych odwołania jest okoliczność, że przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancyjnym. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza możliwość dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. – odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 16 § 1 i § 2 k.p.a. – decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Decyzje także mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach. I tak, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przedmiotowej sprawie skarżąca pismem z [...] maja 2011 r. wniosła do Prezesa ARiMR odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. nr [...] z [...] maja 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. nr [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Powyższe odwołanie zostało rozpatrzone przez Prezesa ARiMR decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z [...] maja 2011 r. W związku z powyższym trafnie organ uznał w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja Prezesa ARiMR z [...] lipca 2011 r. jest decyzją ostateczną, od której nie można wnieść kolejnego odwołania, a takie skarżąca pismem z [...] listopada 2011 r. wniosła. Zatem trafnie Prezes ARiMR stwierdził brak możliwości rozpatrzenia odwołania z [...] listopada 2011 r. od jego decyzji nr [...] z [...] lipca 2011 r. z przyczyn przedmiotowych, tj. z powodu wyczerpania możliwości rozpatrzenia przedmiotowej decyzji w toku instancyjnym. Sąd odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdza, że zarzuty te nie mają związku z zaskarżonym postanowieniem. W związku z tym Sąd nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do zrzutów skarżącej. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.