V SA/Wa 560/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. S. – F. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2013r. skarżący K. S. prowadzący działalność gospodarczą "F." złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt.: "[...]" w ramach Działania 6.2. Turystyka w ramach Priorytetu VI RPO WM – Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji. Pismem z [...] listopada 2013r. nr [...] M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) poinformowała skarżącego, iż wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności). W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że ocena wykonalności jest wykonywana jako pierwsza i ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. Ocena wykonalności jest oceną "0/1". Uzyskanie oceny "0" w ramach któregokolwiek z kryteriów wyklucza projekt z dalszej oceny. Organ wskazał, że szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny wniosku, zgodnie z Procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013 zatwierdzoną uchwałą ZWM, zawierają Karty Oceny Merytorycznej. Wynika z nich m.in., że zbyt niska wysokość wydatków na promocję i marketing przedsięwzięcia z branży turystycznej powoduje, że tak skonstruowany budżet projektu nie gwarantuje poprawnej realizacji przedsięwzięcia i nie zrealizuje zakładanych wskaźników rezultatu. Z powyższych względów harmonogram rzeczowo-finansowy nie do przyjęcia, podobnie jak analiza finansowo-ekonomiczna uniemożliwia prawidłową ocenę projektu. Ponadto wskazano, że sytuacja finansowa wnioskodawcy nie zapewnia realizacji projektu ze względu na wygasającą działalność, która przynosi dochód. Nieznane są źródła finansowania przedsięwzięcia, a wnioskodawca przeprowadził nierzeczywistą analizę zapotrzebowania na usługę. Skarżący, nie zgadzając się z dokonaną oceną, złożył protest z dnia 3 grudnia 2013r. wnosząc o ponowną ocenę wniosku i przekazanie wniosku do dalszej oceny. W wyniku rozpatrzenia protestu pismem z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] poinformowała skarżącego, iż protest został uwzględniony. Organ skierował wniosek do ponownej oceny merytorycznej (wykonalności) w zakresie kryterium nr 1 Wykonalność finansowa, nr 2 Efektywność projektu oraz nr 4 Wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna i technologiczna, z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia dokonanej oceny. Pismem z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] poinformowała skarżącego, iż w wyniku ponownej oceny wykonalności wniosek uzyskał wynik negatywny. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczy kryterium nr 1 Wykonalność finansowa oraz kryterium nr 2 Efektywność projektu. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca wprawdzie prawidłowo określił koszty kwalifikowalne w ramach działania, poziom dofinansowania, harmonogram rzeczowy realizacji inwestycji, jednakże wprowadził błędne dane skutkujące brakiem korelacji pomiędzy wykazanymi w bilansie wartościami w pozycji "Inwestycje krótkoterminowe (w tym środki pieniężne)", a wartościami środków pieniężnych podanymi w cash flow we wszystkich okresach, ponadto załączył bilans, w którym niezgodne są wartości aktywów i pasywów, również we wszystkich okresach. To nieprawidłowości uniemożliwiające jakąkolwiek analizę tych materiałów. Ponadto negatywnie oceniono założenia nowo budowanego obiektu, które nie uwzględniają stosownej ilości łazienek, co zdecydowanie obniża standard usług. Wskazano także, że z uwagi na nie ujęcie w aktywach wnioskodawcy nieruchomości, na której omawiany projekt byłby realizowany, wątpliwość budzi stan prawny budynku, który z chwilą wzniesienia stałby się własnością właściciela działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz o ponowną ocenę wykonalności projektu w ramach kryterium "Wykonalność finansowa" oraz "Efektywność projektu". Skarżący podniósł m.in., że wniosek zawiera niespójności, ponieważ załącznik do biznesplanu nie umożliwia wprowadzenia prawidłowych danych dla osób prowadzących działalność gospodarczą na zasadach ogólnych (książka przychodów i rozchodów). Prowadząc księgowość na zasadach ogólnych nie ma możliwości podania stanu konta firmowego na konkretny dzień, dlatego nie jest możliwe prawidłowe wypełnienie informacji dotyczącej inwestycji krótkoterminowych oraz odpowiadającym im zapisom w cash flow. Ponadto skarżący podniósł, że nowy obiekt, wbrew stanowisku oceniających, będzie zapewniał odpowiedni standard usług. Skarżący sprzeciwił się także wątpliwościom oceniających co do stanu prawnego budynku, który z chwilą wzniesienia stałby się własnością właściciela działki. Wskazał, iż działka jest własnością jego i jego żony na zasadach wspólnoty małżeńskiej. Ponieważ prowadzi działalność jako osoba fizyczna, dlatego cały majątek firmy jest wspólną własnością, a jednocześnie za zobowiązania firmy odpowiada całym majątkiem, co jest dodatkowym zabezpieczeniem poprawnej realizacji projektu. W odpowiedzi na skargę MJWPU wniosła o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że niektóre podniesione w niej argumenty okazały się słuszne. W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przepisach art. 30c-30d ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych i NSA zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uznać należy takie stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w zaskarżonym piśmie z [...] lutego 2014r. nr [...] WSA w Warszawie uznał, iż skarga nie podlega uwzględnieniu. W tym miejscu wskazać należy, że spór w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia, czy dokonana w sprawie ocena merytoryczna projektu "[...]" nr [...], na konkurs organizowany w ramach Priorytetu VI " Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji" – Działania 6.2 "Turystyka" , której wynik zakończył się negatywnie na etapie oceny merytorycznej ( oceny wykonalności ) została przeprowadzona zgodnie z prawem, czy też ,jak twierdzi skarżący, z jego naruszeniem. Analizując zasadniczy spór powstały w sprawie przede wszystkim przypominać trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącego o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013. projektu o którym wyżej mowa. Program ten został przygotowany w oparciu o rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006). Jest on zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą (w skrócie: IZ) tym programem jest Zarząd Województwa M., w imieniu którego część zadań wykonuje Departament Strategii i Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego. Jednocześnie wskazać trzeba, iż IZ powierzyła wdrażanie RPO WM M. Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU), która pełni tu rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia (tj. Instytucji Wdrażającej). Podstawę prawną dla opracowania, wdrażania i realizacji RPO WM stanowi ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 tej ustawy Zarząd Województwa M. jako IZ jest zobowiązany do przygotowania dokumentu uzupełniającego zapisy RPO WM. Dokument ten -tj. Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013- przedstawia szczegółowy opis priorytetów z podziałem na działania, precyzując główne typy możliwych do realizacji projektów, beneficjentów, poziomy intensywności pomocy, a także precyzuje i opisuje sposoby wyłaniania i oceny projektów. Nadto wskazać trzeba, iż na podstawie art. 28 ust. 1 ww. ustawy, w ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane m.in. projekty wyłonione w drodze konkursu. W takim przypadku, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania odpowiednia Instytucja ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej oraz informację o konkursie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub regionalnym, zawierającą elementy określone w art. 29 ust. 2 omawianej ustawy. Zgodnie z ww. przepisami. MJWPU ogłosiła nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach RPO WM 2007-2013 ramach Priorytetu VI " Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji" – Działania 6.2 "Turystyka" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. wskazując, iż konkurs ma charakter otwarty bez preselekcji. Taki też tryb konkursowy przewidziano w Regulaminie konkursu (§ 3 pkt. 2). W § 9 pkt 1 tego Regulaminu ("Ocena wniosków o dofinansowanie") podano, że złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej, strategicznej, merytorycznej i ocenie wykonalności, zgodnie z zapisami obowiązującej wersji Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 - rozdział 6 "Opis systemu wyboru Projektów" oraz załącznik 5 "Kryteria wyboru finansowanych operacji". Przedmiotowy projekt został po uwzględnieniu protestu ponownie oceniony przez dwóch niezależnych ekspertów, którzy negatywnie ocenili wykonalność w ramach kryterium nr 1 Wykonalność finansowa oraz nr 2 Efektywność projektu. Zatem spór w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia czy ocena merytoryczna wniosku ( wykonalności ) w zakresie kryterium nr 1 oraz nr 2 została przeprowadzona prawidłowo. W tym miejscu wskazać ponownie należy, że sądowoadministracyjna kontrola spraw o dofinansowanie projektów, odbywa się na podstawie kryterium legalności (zgodności z prawem) działania właściwej władzy publicznej (tu: Instytucji Pośredniczącej ). Sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny działań ekspertów powołanych do oceny wniosków, tj. nie bada jak w warstwie merytorycznej ocena ta przebiegała. Wyeksponowania wymaga, iż sądy administracyjne nie badają tego rodzaju spraw ponownie, niejako za organy (nie kontrolują po raz kolejny wniosku potencjalnego beneficjenta). Istota sądowej kontroli sprowadza się w tym przypadku do analizy "sposobu dojścia" organu do konkretnego rozstrzygnięcia. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa (czy m.in. wyjaśniono istotne okoliczności sprawy, nie popełniono błędów logicznych, uwzględniono wszystkie elementy wniosku, jakie powinny zostać w sprawie zbadane). Ocena wniosków o dofinansowanie projektów, zwłaszcza w zakresie weryfikacji merytorycznej opiera się więc na ich swobodnej, lecz nie dowolnej, ocenie przez organ. Prawidłowy efekt takiej oceny (informacja właściwej instytucji) powinien być więc należycie uzasadniony oraz wyjaśniać okoliczności, które zdecydowały o danej ocenie . Zgodnie z procedurą odwoławczą MJWPU w ramach przysługujących jej uprawnień rozpoznając protest dokonuje ponownego sprawdzenia zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru. Nie uznając za prawidłową ocenę ekspertów może uznając protest za zasadny, skierować wniosek do ponownej oceny , co miało miejsce w sprawie niniejszej. Wniosek został ponownie oceniony negatywnie w ramach kryteriów wykonalności ,W ocenie Sądu w tak zakreślonych ramach kontroli sądowej rozstrzygnięć konkursowych, zarzutu dowolności i braku zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektów nie można postawić ocenie projektu wyrażonej w zaskarżonej informacji. Wskazane oceny ekspertów potwierdzone zaskarżonym rozstrzygnięciem nie noszą cech dowolności i wbrew stanowisku skarżącej są w sposób wystarczający uzasadnione (tak co do motywów, jak i przyjętej punktacji). Zgodnie z Regulaminem konkursu ocena wykonalności jest oceną ,,0/1" i ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. Wniosek musi uzyskać pozytywną ocenę we wszystkich kryteriach wykonalności. W sprawie niniejszej ocena wykonalności została zakwestionowana przez obu ekspertów. Uznając, że projekt winien zostać odrzucony na etapie wykonalności obaj eksperci byli zgodni w tym zakresie i, co wymaga z bardzo zbliżonych powodów. W pierwszym rzędzie zasadnie, zdaniem Sądu, uznano brak spełnienia kryterium nr 2 Efektywność projektu . W wyniku weryfikacji wniosku w zaskarżonej informacji stanowiącej wynik ponownej oceny wniosku wyraźnie wskazano i właściwie, zdaniem Sądu, uzasadniono stanowisko z jakich powodów nie uznano spełnienia tego kryterium wskazując, że projekt jest nieefektywny kosztowo. Uzasadnienie stanowiska, iż w dobie turystyki w XXI wieku uwzględnienie takiego standardu jak zapewnienie łazienki w każdym pokoju zarówno w turystyce wiejskiej, w tym w agroturystyce ( zatem niezależnie od rodzaju usług jakie miałby świadczyć skarżący ) jest na poziomie dziennym, jest właściwe i jak najbardziej do przyjęcia. IRP właściwie się również podkreśliła, iż odrzucenie projektu w tym kryterium uzasadnione jest brakiem możliwości osiągnięcia rezultatów w zakładanym okresie. W ocenie Sądu rację mają eksperci, że tak zaprojektowany dom ( maksimum 12 miejsc noclegowych ) bez osobnego węzła sanitarnego przy każdej sypialni może być wykorzystywany tylko na pobyty rodzinne i grupa docelowa została narysowana w biznes planie za szeroko. Taki dom nie będzie wykorzystywany na imprezy grupowe , bo jest i za mały i na takie cele niefunkcjonalny. Z samego biznesplanu wynika, że w najbliższym sąsiedztwie są obiekty typu pensjonatowego, zazwyczaj wykorzystywane na imprezy firmowe , wieczory panieńskie itp. Sprawia to, że obiekt będzie mógł być wykorzystywany tylko sezonowo i z uwagi na położenie ( cicha spokojna okolica w pobliżu W., ale bez wielkich atrakcji turystycznych ) głównie na pobyty weekendowe.. Także zastrzeżenia ekspertów co do zaklasyfikowania obiektu do agroturystyki są trafne . Agroturystyka to działalność w zakresie usług turystycznych świadczona w czynnym gospodarstwie rolnym. Inna jest opłacalność takiej działalności ( działalność uboczna , świadczona w miejscu zamieszkania rolnika ), inna grupa docelowa. W przypadku skarżącego jedynym realnym sposobem wykorzystania obiektu jest oferowanie go do wynajmu za pomocą takich firm jak Interhome . Co do spełnienia kryterium finansowego można podzielić niektóre z zastrzeżeń skarżącego. Nie wszystkie sformułowania tej oceny są trafne – w szczególności dotyczy to kwestii wykorzystania na cele projektu działki będącej własnością skarżącego i jego żony. Brak jest uzasadnionych podstaw do zakwestionowania takiej możliwości. Inną jednak kwestią jest niespójność danych finansowych, czego skarżący nie kwestionował. Trudno uznać za trafny argument strony, że załącznik do biznes planu uniemożliwia wprowadzenie poprawnych danych przez osoby prowadzące działalność gospodarczą na zasadach ogólnych. Każda osoba prowadząca działalność gospodarczą musi dysponować danymi finansowymi dot. aktywów i pasywów, przepływów finansowych, przychodów, kosztów działalności operacyjnej itp. Tylko podanie poprawnych danych finansowych może pozwolić na ocenę możliwości sfinansowania inwestycji oraz jej trwałości. Mając na względzie powyższe oraz opis projektu skarżącego, jak również obowiązujące w tym względzie przepisy prawa, Sąd zgadza się z oceną wniosku -dokonaną przez MJWPU, a skoro tak, to działając w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skargę należało oddalić.