V SA/Wa 561/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem skargi J. C. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") jest postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej jako: "Minister" lub "organ") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej również jako: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] o odmowie przywrócenia Stronie terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (dalej również jako: "wniosek Wn-D") za wrzesień 2016 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W wymaganym terminie Strona nie przekazała do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "PFRON") wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2016 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 951) – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 22 czerwca 2016 r." Strona zobowiązana była przekazać ww. dokument do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy, tj. do 25 października 2016 r. Tymczasem dokument ten przekazała w dniu 26 października 2016 r. wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. W uzasadnieniu tego wniosku wskazała, że uchybienie terminu było skutkiem nagłej choroby i nieplanowanej, w związku z tym faktem wizyty u lekarza, w oddalonym o kilkadziesiąt kilometrów G.. Strona wskazała przy tym, że pomimo złego stanu zdrowia i bardzo późnego powrotu podjęła próbę złożenia wniosku Wn-D drogą internetową, lecz system odrzucił wniosek z powodu przekroczenia terminu o jedną minutę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił Stronie przywrócenia terminu do złożenia ww. wniosku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", oraz na liczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na to, że zarówno choroba, jak i przewlekła niedyspozycja zdrowotna nie stanowią przesłanki usprawiedliwiającej uchybienie terminu, zwłaszcza, gdy wnioskodawca nie uprawdopodobni nagłego wystąpienia takiej choroby. W konsekwencji organ I instancji uznał, że Strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu podkreślając przy tym, że kierując się doświadczeniem życiowym powinna zadbać, aby dokumenty umożliwiające wypłatę środków finansowych złożone zostały w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę. W zażaleniu na powyższe postanowienie Strona podtrzymała argumenty o nagłej i niespodziewanej chorobie oraz o związanej z jej wystąpieniem konieczności konsultacji lekarskiej w oddalonym o kilkadziesiąt kilometrów mieście. Dodała, że została przyjęta przez lekarza w godzinach późnowieczornych. Podkreśliła ponadto, że organ I instancji nie kwestionował powołanych przez nią okoliczności faktycznych – wystąpienia nagłej choroby, dołożenia należytej staranności w dokonaniu złożenia wniosku z zachowaniem terminu oraz niemożności złożenia tego wniosku przez inną osobę niż Strona. Nie rozważył ich jednak w sposób wszechstronny, lecz poprzestał na powołaniu licznych wyroków NSA. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Zarządu PFRON. W opinii organu II instancji sam fakt choroby, nawet udokumentowany zaświadczeniem lekarskim, nie jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Przedstawione przez Stronę zaświadczenie lekarskie wskazuje, że istniała przeszkoda do dokonania czynności w postępowaniu (choroba), jednak dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu konieczne jest uwiarygodnienie niemożności działania, mimo dołożenia staranności w przezwyciężaniu takiej przeszkody. W przypadku choroby trzeba zatem wskazać, że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności oraz, że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu. Minister powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 455/16), w którym wskazano, iż "Fakt choroby nie jest równoznaczny z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią bądź wynajęty podmiot. Mechaniczne przyjmowanie, że każda cięższa choroba wywołuje obiektywną niemożliwość dokonania czynności procesowej i uzasadnia przywrócenie terminu, byłoby sprzeczne z doświadczeniem życiowym". Następnie Minister zauważył zaś, że w dokumencie ZUS ZLA (zwolnienie lekarskie), przedstawionym przez Stronę, w rubryce "Wskazania lekarskie" znajduje się informacja, że "chory może chodzić". Dalej organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nieuprawdopodobnienie braku winy wynika z niepodjęcia przez Stronę działań zmierzających do przezwyciężenia przeszkody w zachowaniu terminu do złożenia wniosku Wn-D, poprzez np. wyznaczenie innej osoby do wykonania przedmiotowej czynności. W ocenie Ministra niepodjęcie przez Stronę działań zmierzających do ustanowienia zastępstwa na wypadek swojej nieobecności świadczy o nieumiejętnym zarządzaniu zasobami kadrowymi firmy. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca zakwestionowała interpretację stanu faktycznego sprawy dokonaną przez Ministra. Podniosła, że choroba, która zmusiła ją do skorzystania ze specjalistycznej konsultacji lekarskiej została ujawniona w ostatnim dniu terminu do złożenia wniosku Wn-D. Dodała, że ówczesne dolegliwości zakończyły się operacją przeprowadzoną w lipcu 2017 r. Podkreśliła też, że udając się nagle w godzinach popołudniowych do lekarza specjalisty nie mogła przewidzieć, że jej stan zdrowia ulegnie takiemu pogorszeniu, że niemożliwe będzie terminowe złożenie wniosku w tym samym dniu. Fakt złożenia wniosku krótko po północy, już w dniu 26 października 2016 r., po powrocie z długotrwałych, nieprzewidzianych konsultacji medycznych, świadczy nie o zaniedbaniu lecz przeciwnie – o pełnej determinacji Skarżącej, która pomimo choroby i późnego powrotu z konsultacji lekarskiej podjęła wszelkie możliwe działania, w celu skutecznego złożenia wniosku. Odnosząc się do powoływanej w zaskarżonym postanowieniu formuły "chory może chodzić" zamieszczonej w zwolnieniu lekarskim Skarżąca podkreśliła, że zdolność chodzenia nie determinuje zdolności wykonywania czynności wymagających wysiłku intelektualnego. Adnotacja taka stanowi jedynie "przyzwolenie na dokonywanie zwykłych czynności dnia codziennego, nie oznacza zaś, że chory może kontynuować wykonywanie zwykłych obowiązków zawodowych" (postanowienie SN z dnia 18 sierpnia 2017 r. IV CZ 48/17). Skarżąca podkreśliła również, że prowadzi małe przedsiębiorstwo i z przyczyn obiektywnych nie miała możliwości posłużenia się inną osobą w złożeniu wniosku – zatrudniani przez nią pracownicy zajmują się rozbiorem drobiu na elementy lub transportem (kierowcy) i nie mają żadnych kompetencji z zakresu administracji biurowej. Jedynie mąż Skarżącej, który mógłby ją zastąpić w przygotowaniu i złożeniu wniosku Wn-D, nie mógł tego zrobić, ponieważ kierował samochodem, aby dowieźć Skarżącą do lekarza. W odpowiedzi na skargę Minister potrzymał stanowisko i argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Skarga na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku Wn-D za wrzesień 2016 r. została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie, mieszczące się w katalogu postanowień, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2016 r. termin do złożenia wniosków przywraca się na prośbę pracodawcy, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. zgodnie z którymi w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy organ prawidłowo uznał, że Skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do złożenia wniosku Wn-D za wrzesień 2016 r. nastąpiło bez jej winy. W związku z powyższym wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności jakiej należy wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Wiązać go więc należy, z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1718/96). W doktrynie jako typowy przykład braku winy w uchybieniu terminu wymienia się chorobę zainteresowanego, która uniemożliwiła mu wyręczenie się osobami trzecimi. O braku winy można zatem mówić w sytuacjach niezależnych od zainteresowanego, w których nie miał on wpływu na zdarzenie (często losowe), stanowiące przeszkodę w dotrzymaniu terminu procesowego. Chodzi więc o sytuacje, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia czyli, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (tak B Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" CH. Beck 2004. s. 328). Przenosząc powyższe twierdzenia na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ nieprawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i w konsekwencji błędnie przyjął, że Skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Organ nie kwestionował co prawda tego, że Skarżącą dotknęła nagła choroba, wskazał jednak, że na zwolnieniu lekarskim stwierdzono, iż "chory może chodzić" a także, że Skarżąca powinna na czas swojej nieobecności wyznaczyć w prowadzonym przedsiębiorstwie inną osobę, która mogłaby terminowo złożyć wniosek Wn-D. Zdaniem organu okoliczności te świadczą o braku dochowania przez Skarżącą należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw. W realiach przedmiotowej sprawy stanowisko organu jest chybione. Należy bowiem podkreślić, że choroba Skarżącej wystąpiła w ostatnim dniu terminu na złożenia wniosku Wn-D. Charakter dolegliwości – czego organ nie podważał – wymagał specjalistycznej konsultacji lekarskiej w oddalonym o kilkadziesiąt kilometrów mieście. Konsultacja ta, co Skarżąca podkreśliła w zażaleniu, oraz związana z nią długotrwała diagnostyka odbyła się natomiast w godzinach późnowieczornych. Okoliczności te w połączeniu z pogorszeniem się stanu psychofizycznego Skarżącej spowodowanego chorobą w sposób wystarczający uprawdopodobniają, że terminowe złożenie wniosku Wn-D było niemożliwe, także przy pomocy innej osoby. Dodać w ty miejscu należy, że jedyną osobą, która mogła wypełnić i złożyć ww. wniosek zamiast Skarżącej był jej mąż, który jednak towarzyszył jej podczas wizyty u lekarza. Ponadto wskazać należy, że w rozpoznawanym stanie faktycznym wymaganie od Skarżącej powierzenia obowiązków związanych ze składaniem wniosków Wn-D jednemu z pracowników było oderwane od realiów prowadzonej przez Skarżącą firmy, a więc zbyt daleko idące. Organ powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, których tezy Sąd co do zasady podziela, nie uwzględnił tego, że orzeczenia te zapadły w konkretnych stanach faktycznych, odmiennych od tego z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podsumowując wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie powodem uchybienia terminu były przyczyny, których nie można było przezwyciężyć pomimo dochowania wszelkich starań. Skarżąca wnioskując o przywrócenie terminu uprawdopodobniła brak swojej winy, czyli uwiarygodniła stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. O staranności Skarżącej w dochowaniu terminu świadczy również to, że pomimo późnego powrotu z konsultacji lekarskiej i złego stanu zdrowia podjęła próbę złożenia wniosku Wn-D drogą internetową. Próba ta okazała się jednak nieskuteczna z uwagi na jednominutowe opóźnienie. Finalnie wniosek został złożony już następnego dnia, pomimo przebywania Skarżącej na zwolnieniu lekarskim. Organ pomijając podnoszone przez Skarżącą okoliczności związane z charakterem choroby, a przede wszystkim czasem jej wystąpienia dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i w szczególności art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu było bowiem wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.), dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 k.p.a), a przede wszystkim dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wobec tego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.