V SA/Wa 562/07

Sygn. akt V SA/Wa 562/ WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędzia WSA Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. - nr [...] r. - w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez J. A. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) - postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...].09.2006 r., znak: [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu Prezes ZUS wskazał, iż w dniu [...].07.2006 r. wpłynął do Inspektoratu ZUS w G. wniosek J. A. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 04.2000 r. do 06.2006 r. Wniosek ww. uzasadniła trudną sytuacja finansową; oświadczyła, iż jest zatrudniona na 1/16 etatu w [...] we W., pobiera alimenty na dwójkę dzieci w łącznej kwocie 200 zł, posiada do spłaty zobowiązania wobec innych wierzycieli. ZUS decyzją z dnia [...].09.2006 r. odmówił umorzenia należności powołując się na art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Prezesa ZUS we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych dowodów w sprawie ani okoliczności, które nie były znane przy rozpatrywaniu pierwotnego wniosku. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana dołączyła zestawienie rozliczenia uzyskanych przez urząd skarbowy kwot w okresie od 1.01.2001 r. do 30.06.2006 r. oraz dowody wpłat składek na ubezpieczenia społeczne. Podkreśliła, iż w związku z poprawą jej sytuacji finansowej spłaciła część zaległych składek oraz podatków. Zdaniem Prezesa dokumenty nie mają wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż po ponownym rozliczeniu konta zobowiązanej stwierdza się, iż "powyższe wpłaty były uwzględnione w rozliczeniu do umorzenia". Zakład wyjaśnił, iż sprawy w zakresie umorzeń należności z tytułu składek rozpatruje na podstawie aktualnego materiału dowodowego zebranego w danej sprawie. W tej konkretnej sytuacji ZUS, na dzień wydania decyzji, posiadał informacje potwierdzone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G., z których wynikało, że J. A. nie korzystała z pomocy społecznej. Odnosząc się do dalszych dokumentów ZUS wyjaśnił, iż nie kwestionuje trudności z jakimi boryka się zobowiązana, jednakże w kontekście obowiązujących przepisów prawa zła sytuacja materialna oraz brak środków na pokrycie zadłużenia nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku w zakresie umorzenia należności. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Zakład stwierdził, iż pismem z dnia [...].08.2006 r. poinformował J. A. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz do zgłoszonych żądań. Jednakże zobowiązana nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Zakład też podkreślił, że przedsiębiorcy samodzielnie muszą ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej i tym samym zobowiązani są do opłacenia należności z tytułu składek w wyznaczonym ustawowym terminie płatności, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie takiego obowiązku. Generowanie długu oraz trudności finansowe płatnika składek nie mogą generalnie stanowić przesłanki obligującej organ go umorzenia zaległości względem ZUS. Dostrzeżono też, że zobowiązania powstałe w innych sytuacjach nie mogą stanowić przesłanki przemawiającej za umorzeniem należności względem ZUS, gdyż prowadziłoby to do uprzywilejowania innych wierzycieli kosztem ZUS. W wyniku podjętych działań mających na celu ustalenie aktualnej sytuacji materialnej i finansowej zobowiązanej Zakład stwierdził, iż choć na dzień orzekania kwota zaległości - jak twierdzi zobowiązana - przekracza jej możliwości finansowe, to jednak jej sytuacja w przyszłości może ulec poprawie, co umożliwiłoby wyegzekwowanie należności z tytułu składek w późniejszym okresie. ZUS wyjaśnił, iż przy ocenie możliwości płatniczych dłużnika uwzględnia dłuższy horyzont czasowy. Za realną możliwość wywiązania się ze zobowiązania ciążącego na J. A. przemawia nie tylko jej wiek, wyższe wykształcenie, ale również brak problemów zdrowotnych oraz doświadczenie zawodowe zdobyte podczas prowadzenia działalności gospodarczej. Biorąc to wszystko pod uwagę, a także 10-letni okres dochodzenia należności zobowiązanej rokuje nadzieję na spłatę zaległości. ZUS ocenił, iż zobowiązana nie udowodniła wystarczająco trudnej sytuacji majątkowej uzasadniającej umorzenie zaległości z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny. J. A. nie wykazała również, iż trudności finansowe mają charakter stały i pogłębiający się. Nie stwierdzono także pozostałych okoliczności, tj. zdarzeń losowych, choroby zobowiązanego lub członka rodziny określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek na ubezpieczania społeczne. ZUS podkreślił, iż decyzje w zakresie umorzeń, podejmowane w oparciu o powołane przepisy, mają charakter uznaniowy, co oznacza, że udzielenie tego rodzaju ulgi jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Przepis ten korzysta z konstrukcji tzw. "Uznania administracyjnego", a norma w nim zawarta wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek mimo wystąpienia przesłanek, o których stanowią przepisy z tego zakresu. Umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie, a nie zwalnianie płatników z tego obowiązku. ZUS oceniając sytuację majątkową, osobista i rodzinną zobowiązanej miał na uwadze to, iż ostateczną granicą dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Zakład w sprawach o umorzenie występuje również jako rzecznik interesu społecznego i jest zobligowany do działania z uwzględnieniem interesu funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządzania. W skardze - żądając umorzenia dochodzonych przez ZUS należności - J. A. podniosła, że: a) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został rozpoznany przez Prezesa ZUS, zaś decyzja Organu II-giej instancji "jest zwykłym powtórzeniem (przepisaniem) argumentów z uzasadnienia decyzji nr [...] i nie wnosi nic nowego", b) winna skorzystać z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia MGPiPS, albowiem jest matka samotnie wychowującą dzieci w wieku 19 i 14 lat, jest zatrudniona na 1/16 etatu z wynagrodzeniem 56,50 zł, pobiera alimenty po 100 zł miesięcznie na każde dziecko; c) z uwagi na brak dochodów, w związku ze złą koniunkturą na polskim rynku, zmuszona została z dniem [...].06.2006 r. zakończyć działalność gospodarczą; d) ZUS przyczynił się - żądając od kontrahentów skarżącej aby przekazywali przychody bezpośrednio do ZUS - do podważenia wiarygodności skarżącej, w efekcie doprowadził do konieczności zlikwidowania działalności; e) żąda także zadośćuczynienia z powodu "start moralnych i finansowych (z powodu zamknięcia przynoszącej dochody firmy, pozbawienia miejsca pracy i możliwości utrzymania rodziny, umożliwienia spłaty zaległości)", f) utraciła prawo do wykonywania zawodu (pedagoga - nauczanie początkowe) i nie ma środków na odbycie stosownego kursu, który mógłby reaktywować podjęcie pracy w tym zawodzie. W odpowiedzi na skargę - żądając oddalenia wniesionego środka zaskarżenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako Pr. o p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. W powyższym kontekście - oceniając wniesiony środek zaskarżenia - wskazać trzeba, iż: I. Przede wszystkim trzeba wskazać, że Organ II-giej instancji ograniczył się jedynie do oceny argumentacji podniesionej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem - co wynika z k.p.a. - jego obowiązkiem było ponowne rozpatrzenie sprawy i ocena argumentów podniesionych we wniesionym środku zaskarżenia. Tak więc Prezes ZUS (Organ II-giej instancji) nie poczynił elementarnych ustaleń: ani co do wielkości zadłużenia skarżącej, jej sytuacji rodzinnej, majątkowej - w tym dochodów i powiązanych z tym możliwości płatniczych, a także ciążących na niej zobowiązaniach finansowych. Sąd zatem nie podziela zarzutu skargi z punktu a, że powtórzono argumenty z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., albowiem właśnie tego zaniechano, a stanowi to istotny brak postępowania, który skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Brak poczynienia ustaleń co do stanu faktycznego uniemożliwia kontrolę rozumowania Prezesa ZUS. Sąd tego braku sanować nie może. II. Zgodzić należy się ze skarżącą, iż należy rozważyć zastosowanie w sprawie § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia MGPiPS, albowiem opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Prezes ZUS w swojej decyzji nie dostrzegł wręcz tragicznej sytuacji osoby zobowiązanej: ma na utrzymaniu dwoje dzieci, a jej dochody miesięczne (alimenty i wynagrodzenie) wynoszą 256,50 zł (brak jest w decyzji w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, które by tę konstatacje podważały). Należy oczekiwać od Organu II-giej instancji, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy - o ile nie zmieni stanowiska co do umorzenia tych należności - wykaże, że jest to kwota pozwalająca na zaspokojenie potrzeb życiowych rodziny J. A. i jeszcze pozwoli na uregulowanie zaległości na rzecz ZUS. Nie można też powoływać się na "uznanie administracyjne" wskazując, że jest to konstrukcja pozwalająca na niekontrolowaną niczym możliwość jej dowolnego stosowania. Zdaniem Sądu - w tym składzie - spełnienie przesłanek, o których mowa w przepisach powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych lub cyt. rozporządzenia MGPiPS z 31.07.2003 r. rodzi konieczność umorzenia tych należności. Perspektywa 10-letniego dochodzenia należności nie może być żadnym kontrargumentem. III. W kwestii posiadania przez skarżącą środków w lipcu 2006 r. na uregulowanie należności (o czym mowa niestety tylko w decyzji Organu i instancji) wskazać trzeba, że były one pozyskane z działalności gospodarczej, prowadzonej jeszcze w czerwcu 2006 r. W momencie orzekania przez Organ II-giej instancji skarżąca z tej działalności już dochodów nie osiągała, stąd ustalenia poczynione przez Organ i instancji wymagały modyfikacji, zwłaszcza że J. A. wskazywała korzystanie ze środków pomocy społecznej. Należy podnieść, że sytuacja w sprawach administracyjnych ma - w zakresie ustaleń faktycznych - charakter dynamiczny, a zatem Organ II instancji wydając rozstrzygnięcie winien również zadbać o ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, a dopiero w kolejnym etapie postępowania stosować normy prawa administracyjnego. Uwzględniając to, iż w sprawie Organ II instancji nie dokonał ustaleń faktycznych, przeto nie mógł stosować norm dot. umorzenia wskazanych na wstępie należności ZUS. Widząc potrzebę sanacji tych uchybień stwierdzić należy, że dalsze zarzuty skargi powinny być również w tym postępowaniu ocenione (aktualnie - z uwagi na charakter rozstrzygnięcia - jest to zbyteczne i byłoby przedwczesne). Mając na uwadze treść art. 145 § 1 ust. 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.