V SA/Wa 568/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu (...) sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. A. Z. w C. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) grudnia 2012 r. (...) w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz refundacji składek na ubezpieczenia społeczne; oddala skargę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Prezes PFRON) nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. nakazującej zwrot przez Zakład Aktywności Zawodowej w C. środków Funduszu przekazanych na rzecz zakładu w łącznej kwocie 164.616,20 zł tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia 2008 r. do kwietnia 2010 r. oraz tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2008 r. do grudnia 2008 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Zakład Aktywności Zawodowej w C. w ramach prowadzonej działalności zatrudniał pracowników niepełnosprawnych pobierając z tego tytułu w okresie od stycznia 2008 r. do kwietnia 2010 r. dofinansowanie do wynagrodzeń tych pracowników oraz refundację składek uiszczanych z tytułu ich ubezpieczeń społecznych. W dniach od 11 stycznia 2011 r. do 14 stycznia 2011 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeprowadził kontrolę celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego w zakresie spełniania przez Zakład Aktywności Zawodowej w C. warunków otrzymywania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Zakładu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz refundacji składek na ubezpieczenie społeczne za ww. okresy. W trakcie kontroli stwierdzono m.in.: - rozbieżności między wymiarem zatrudnienia wykazywanym w dokumentach INF-D-P oraz INF-U-P, a stanem faktycznym; stwierdzono w odniesieniu do 37 pracowników za 733 miesiące (okresy rozliczeniowe), - rozbieżności między wykazywanymi w informacjach INF-D-P kwotami wynagrodzenia osiąganego lub kosztów płacy, a stanem faktycznym; stwierdzono w odniesieniu do 1 pracownika, łącznie za 1 miesiąc (okres rozliczeniowy), - błąd kwoty pomniejszeń; stwierdzono w odniesieniu do 51 pracowników za 1098 miesięcy (okresów rozliczeniowych), - rozbieżności między zgłaszaną do refundacji sumą składek lub podstawą wymiaru składki, a stanem faktycznym, stwierdzono nieprawidłowości w odniesieniu do 41 pracowników za 458 miesięcy (okresów rozliczeniowych). Pismem z dnia 14 września 2011 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) poinformował Zakład Aktywności Zawodowej w C., iż maksymalny czas pracy zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wynosi 0,8 etatu. Mając natomiast na uwadze wskazywanie w składanych przez Zakład Aktywności Zawodowej w C. formularzach INF-D-P zatrudnienia pracowników na pełnym etacie "1", organ administracyjny wezwał Zakład Aktywności Zawodowej w C. do zwrotu nienależnie pobranej kwoty w wysokości 165.098,30 zł. Ustosunkowując się do treści ww. wezwania organu Zakład Aktywności Zawodowej (ZAZ) w C. w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wskazał, iż nie kwestionuje stanu prawnego dotyczącego skróconej normy czasu pracy pracownika niepełnosprawnego (tj. 7 godzin na dobę i 35 godzin tygodniowo). Zdaniem ZAZ organ dokonuje jednak w sprawie błędnych ustaleń faktycznych. Wyjaśniono tutaj, iż wykazywana w informacjach INF-D-P informacja o wymiarze czasu pracy oznaczona odpowiednio w formularzu cyfrą "1" oznacza zatrudnienie pracownika w pełnym wymiarze czasu pracy jednakże przewidzianego dla osoby niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zatrudnionej w zakładach aktywności zawodowej, który wynosi 0,8 wymiaru czasu pracy określonego w art. 15 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej tj. pełnego (maksymalnego) wymiaru czasu pracy osoby niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał Zakładowi Aktywności Zawodowej w C. zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji środków Funduszu w łącznej kwocie 164.616,20 zł tytułem nienależnie pobranych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. W podstawie prawnej wydanej decyzji powołano art. 45 ust. 3a, art. 49 e ust. 1 i 2 oraz art. 26a ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127 poz. 721 ze zm.). W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in., iż pracodawca (ZAZ w C.) w miesięcznej informacji o wynagrodzeniach zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności zadeklarował niezgodny ze stanem faktycznym wymiar pracy "1" zamiast "0,8". W konsekwencji nieprawidłowego zdaniem organu oznaczenia wymiaru pracy zatrudnionych w ZAZ pracowników doszło nadpłaty przyznanego dofinansowania. Organ przedstawił przy tym szczegółowe wyliczenie kwoty zwrotu. Zakład Aktywności Zawodowej w C. w ustawowym terminie odwołał się od ww. decyzji zarzucając organowi I instancji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, iż wbrew twierdzeniom ZAZ nie można uznać za prawidłowe wykazywanie w informacjach INF-D-P pod cyfrą "1" wymiaru czasu pracy osoby niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności jako składowej 0,8 wymiaru czasu określonego w art. 15 ust. 2 ustawy o rehabilitacji (...) oraz 0,2 wymiaru czasu pracy przeznaczonej na rehabilitację. Zdaniem organu pracownik niepełnosprawny, zatrudniony w wymiarze czasu pracy 0,8 winien być w takim właśnie wymiarze wykazany w informacji INF-D-P. Błędne określenie wymiaru czasu pracy doprowadziło bowiem w konsekwencji do błędów w obliczeniu zgodnych ze stanem faktycznym deklarowanych kwot kosztów płacy, kwot pomniejszeń oraz kwot podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. Zakład Aktywności Zawodowej w C. wniósł skargę na ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. Z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.) oraz § 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz. U. Nr 242 poz. 1776) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący w sposób nieprawidłowy obliczył wymiar czasu pracy zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych. W zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego Skarżący zarzucił naruszenia art. 7 oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej wykazywana w informacjach INF-D-P informacja o wymiarze czasu pracy oznaczona odpowiednio w formularzu cyfrą "1" oznacza zatrudnienie pracownika w pełnym wymiarze czasu pracy przewidzianego dla osoby niepełnosprawnej tj. 0,8 wymiaru czasu pracy określonego w art. 15 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Przechodząc do przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczy wymiaru czasu pracy pracowników zatrudnionych w Zakładzie Aktywności Zawodowej w C. oraz prawidłowości zgłaszania wymiaru tego czasu pracy. Zdaniem skarżącej fakt oznaczenia w formularzu INF-D-P wymiaru czasu pracy za pomocą cyfry "1", oznacza, iż jest to pełny wymiar czasu pracy przewidziany dla osoby niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który de facto wynosi 0,8 wymiaru czasu pracy określonego w art. 15 ust. 2 ustawy o rehabilitacji. Natomiast w ocenie organu ujawniony w trakcie kontroli sposób zapisu wymiaru czasu pracy polegający na użyciu, jako oznaczenie czasu pracy cyfry: "1", stanowi o nieprawidłowym rozliczeniu przyznanego dofinansowania. Zdaniem organu użycie oznaczenia "1" zamiast "0,8" spowodowało bowiem w konsekwencji błędne obliczenie kwoty przyznanego dofinansowania co skutkować musiało wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny argumentacji stron w kontekście mających tutaj zastosowanie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) jak również rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 14 grudnia 2007 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 242 poz. 1776). Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko organu administracyjnego dlatego też wniesioną skargę należało oddalić. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazać należy, iż zarzuty te nie zasługiwały w ocenie Sądu na uwzględnienie. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. są bezzasadne ponieważ w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia żadnego z tych przepisów. Zgodnie z treścią przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie ulega tutaj wątpliwości Sądu, iż stan faktyczny z jakim mamy do czynienia w sprawie ustalony został prawidłowo, a przy jego ustaleniu nie naruszono żadnej z zasad postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać tutaj należy, iż strony zgadzają się co do zasadniczej okoliczności ustalonego stanu faktycznego sprawy tj. co do tego, iż informacja zawarta w formularzu INF-D-P jako wymiar czasu pracy zapisana została w postaci cyfry "1". Podkreślić tutaj należy, iż fakt że strony z okoliczności tej wywodzą innego wnioski pozostaje bez znaczenia dla oceny zebranego materiału dowodowego. Oczywistym jest tutaj, że odmienna ocena powoływanych okoliczności dokonana przez organ to kwestia całkowicie inna niż ich pominięcie. Dlatego też nie można czynić tutaj organowi zarzutu w zakresie procedowania, jakoby inaczej niż skarżący ocenił niesporną okoliczność (tj. forma zapisu czasu pracy). Podkreślić tutaj należy, że w przedmiotowej sprawie organ dokonał oceny argumentacji strony skarżącej, wyjaśniając przy tym z jakich względów nie uznał racji strony skarżącej za uzasadnione. W tym stanie rzeczy nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą także wtedy kiedy twierdzi ona, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o zebrany materiał dowodowy w rozumieniu art. 77 k.p.a. Ustalony przez organ stan faktyczny sprawy w zakresie zasadniczej okoliczności dotyczącej stwierdzenia w toku przeprowadzanej kontroli opisu wymiaru czasu pracy za pomocą cyfry "1" zamiast cyfry "0,8" uznać należy za prawidłowy, natomiast kwestia wpływu tej okoliczności na obliczanie wymiaru czasu pracy jaki zastosowała skarżąca stanowi przedmiot oceny zarzutów dotyczących prawa materialnego. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania zdaniem Sądu uznać należało za nieuzasadnione. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 15 ust. 2 ustawy o rehabilitacji oraz § 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakładów aktywności zawodowej) polegającego na błędnej wykładni zastosowanych przez organ przepisów wskazać należy, iż prezentowane tutaj stanowisko organu Sąd uznał za uzasadnione. Wyjaśniając ocenę Sądu w pierwszej kolejności odwołać się tutaj należy do treści mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Zgodnie zatem z treścią art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w sprawie – zwanej dalej ustawą "o rehabilitacji"), czas pracy osoby niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie może przekraczać 7 godzin na dobę i 35 godzin tygodniowo, jeżeli lekarz przeprowadzający badania profilaktyczne pracowników lub w razie jego braku lekarz sprawujący opiekę nad osobą niepełnosprawną wyda w odniesieniu do tej osoby zaświadczenie o celowości stosowania skróconej normy czasu pracy. Jak wynika natomiast z § 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 14 grudnia 2007 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 242 poz. 1776 – zwanego dalej "rozporządzeniem") czas pracy zatrudnionych w zakładzie osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wynosi co najmniej 0,55 wymiaru czasu pracy określonego w art. 15 ust. 2 ustawy o rehabilitacji, przy czym wymiar czasu pracy osoby niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności może być na wniosek zespołu programowego, o którym mowa w § 13, zwiększony do wysokości 0,8 wymiaru czasu pracy określonego w art. 15 ust. 2 ustawy o rahabilitacji. Nadto wskazać również należy, iż zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia gmina powiat oraz fundacja, stowarzyszenie lub inna organizacja społeczna, której statutowym zadaniem jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych, składają we właściwej jednostce organizacyjnej samorządu województwa wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, kosztów utworzenia i działania zakładu. W ust. 2 pkt 7) tego rozporządzenia wskazano, iż wniosek powinien zawierać m.in. proponowaną wysokość podstawowego wynagrodzenia osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności, lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie zaś z treścią przepisu § 8 ust. 1 pkt 1) przedmiotowego rozporządzenia w ramach kosztów działalności zakładu ze środków Funduszu mogą być finansowane wynagrodzenia osób niepełnosprawnych zaliczanych do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, do wysokości 100% minimalnego wynagrodzenia, proporcjonalnie do wymiaru czasu pracy określonego w umowie o pracę, stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Mając na uwadze treść ww. przepisów prawa podkreślić należy, iż fakt oznaczenia w formularzu INF-D-P przez stronę skarżącą jako wymiaru czasu pracy za pomocą cyfry "1" jest okolicznością niesporną. Jednocześnie dodać należy, iż organ nie zarzuca stronie skarżącej nieprawidłowego wydatkowania przyznanego dofinansowania. Rozstrzygnięcie organu opiera się bowiem na stwierdzeniu, iż organ na skutek błędnego określenia przez stronę skarżącą wymiaru czasu pracy zatrudnionych pracowników ("1 etat"), wypłacił Zakładowi Aktywności Zawodowej w C. kwotę większą niż należna z tytułu przedmiotowego dofinansowania (0,8 etatu). W ocenie Sądu organy administracyjne orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały ww. przepisy prawa w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Jak wynika bowiem z powołanych przepisów ze środków Funduszu mogą być finansowane wynagrodzenia zatrudnionych w zakładzie pracowników niepełnosprawnych, zaliczonych do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności stosownie do wysokości 0,8 części wymiaru czasu pracy wynoszącego 7 godzin na dobę i 35 godzin tygodniowo. Taki wymiar czasu pracy winien zostać odzwierciedlony w informacji INF-D-P. Wskazane wyżej przepisy rozporządzenie w precyzyjny sposób określają maksymalny wymiar czasu pracy w jakim osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mogą świadczyć pracę tj. do 0,8 wymiaru czasu pracy określonego w art. 15 ustawy o rehabilitacji. Zasadnie organ nie uznał zatem wyjaśnień strony jakoby oznaczenie wymiaru czasu pracy za pomocą cyfry "1" oznaczało de facto wymiar czasu pracy 0,8 czasu pracy określonego w art. 15. Błędny zapis doprowadził bowiem do wypłaty wyższej niż należna kwoty dofinansowania. Nie można również uznać tutaj za wystarczające do uznania zasadności skargi wyjaśnienia strony w zakresie braku pouczenia jak wypełniać formularz INF-D-P. Okoliczność ta w ocenie Sądu pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Reasumując zatem, stwierdzić należy, że z przyczyn wskazanych powyżej zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.