V SA/Wa 570/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARIMR w W. na rzecz A. K. kwotę 121 zł (słownie: sto dwadzieścia jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. K. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. (dalej jako: "Kierownik BP" lub "organ I instancji") z [...] 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2018. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. [...] 2018 r. skarżący złożył za pośrednictwem platformy eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 wraz z załącznikami. Do płatności strona zadeklarowała 5,05 ha powierzchni. W toku kontroli administracyjnej Kierownik BP wykluczył z płatności areał wielkości 0,84 ha, ustalając Maksymalny Kwalifikowany Obszar do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 wielkości 4,21 ha. Decyzją z [...]2018 r. nr [...] organ I instancji przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w wysokości 4.051,18 zł. Ponadto, Kierownik BP w swej decyzji przyznał kwotę 1.000 zł tytułem refundacji kosztów transakcyjnych sporządzenia dokumentacji przyrodniczej i ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Pismem z [...] 2018 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, iż wykluczona powierzchnia 0,84 ha spełnia wymagania do przyznania płatności, bowiem została oczyszczona z zadrzewienia uniemożliwiającego przyznanie kwoty do zadeklarowanego areału przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Decyzją z [...] 2019 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018. Organ odwoławczy uznał stanowisko przyjęte przez Kierownika BP za słuszne, wypracowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że wykluczenie z płatności łącznej powierzchni 0,84 ha działek rolnych L1, M1 i M2 było spowodowane wystąpieniem na tym terenie zadrzewienia, wskazanego przez organ I Instancji w zaskarżonej decyzji. Po przeanalizowaniu zdjęć satelitarnych z 20 maja 2017 r., dostępnych w systemie informacji geograficznej, Dyrektor OR wskazał na słuszność wydanego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Organ II instancji wyjaśnił, że Kierownik BP wypracował swoje stanowisko na podstawie tejże ortofotomapy stanowiącej wiążący dowód w sprawie z wniosku o przyznanie płatności. Dodał, iż dysponuje dowodem w postaci zdjęć satelitarnych i systemu ortofotomap, służących ocenie Maksymalnego Kwalifikowanego Obszaru (MKO) do którego można przyznać płatność. Zdaniem Dyrektora OR stanowisko skarżącego, jakoby wykluczenie danej powierzchni z płatności było niesłuszne, a działki zostały oczyszczone z elementów eliminujących ich część z płatności, nie jest poparte żadnymi dowodami. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP. Pismem z [...] 2019 r. strona wniosła skargę na ww. decyzję Dyrektora OR wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organowi II instancji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść decyzji tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") - poprzez niewyczerpujące zebranie dowodów w sprawie, rozpoznanie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, jak również poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, przejawiające się w tym, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcie w oparciu o nieaktualne zdjęcia ortofotomapy znajdujące się w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) - pomimo zmiany stanu gruntów w postaci wycinki znajdujących się na nim zadrzewień i zakrzewień, co doprowadziło do nieprawidłowego określenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek; b) art. 75 k.p.a. - poprzez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu w postaci weryfikacji terenowej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek objętych niniejszym postępowaniem, który to dowód mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy - co skutkowało ustaleniem nieprawidłowej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek; c) art. 8 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy, polegający na zaniechaniu wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień związanych ze stwierdzonymi rozbieżnościami pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią działek rolnych widniejącą w Systemie LPIS; d) art. 10 § 1, art. 81 k.p.a. - poprzez zaniechanie wysłuchania skarżącego przed wydaniem decyzji, wskutek czego Organy obu instancji uniemożliwiły wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, złożenie wyjaśnień i rozwiązanie ewentualnych nieścisłości; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") - poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej skarżącemu od zadeklarowanej powierzchni działek rolnych; b) § 18 ust. 2 rozporządzenia - poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości przysługującej skarżącemu kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej; c) art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., L 181 s. 48, dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014") - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżący zawyżył zadeklarowaną powierzchnię działki do celów uzyskania pomocy obszarowej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wysokości pomocy na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów: 1) umowy na przeprowadzenie wycinki z 10 stycznia 2018 r. wraz z załącznikami, 2) oświadczenia Sołtysa z 6 marca 2019 r., 3) dokumentacji fotograficznej sporządzonej na działkach skarżącego, - na okoliczność wykazania, że skarżący dokonał wycinki drzew i zakrzaczeń na działkach rolnych, których niniejsze postępowanie dotyczy, co w sposób bezsprzeczny zmieniło faktyczną sytuację na działkach o nr 26, 30, 31, 32, 213, 219, 220 i spowodowało, że wydanie decyzji oparte było na nieaktualnej ortofotomapie; 4) wypisu z rejestru gruntów, 5) zaświadczenia Wójta Gminy K. z 6 marca 2019 r. - na okoliczność wykazania powierzchni działek rolnych należących do skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że dokumenty przedłożone przez stronę wraz ze skargą nie były przedstawione organowi w dniu rozpatrywania odwołania. Wraz z pismem z procesowym z [...] 2019 r. skarżący wniósł dodatkowo o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów, tj. decyzji Dyrektora OR z [...] 2019 r. nr [...] i [...] oraz protokołu oględzin działki referencyjnej z [...] 2019 r. na okoliczność wykazania, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji w sposób błędny ustalił powierzchnię działek rolnych, co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Strona wyjaśniła, że w rezultacie oględzin przeprowadzonych w postępowaniach dotyczących przyznania płatności OB i ONW Dyrektor OR uchylił wcześniejsze decyzje Kierownika BP wskazując, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał zmniejszenia powierzchni działek i w konsekwencji nieprawidłowo naliczył płatności. Dodał, że Dyrektor OR zwrócił uwagę, że zakrzaczenia i zadrzewienia, które uniemożliwiały zakwalifikowanie niektórych działek rolnych jako użytkowane rolniczo, zostały przez skarżącego usunięte, co znalazło odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Dodał, że załączone decyzje dotyczą powierzchni tych samych działek, których dotyczy przedmiotowa sprawa. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 26 września 2019 r. skarżący poparł wniesioną skargę. Oświadczył, że została wydana przez Kierownika BP decyzja określająca płatności obszarowe za 2018 r., wydana w wyniku rozpoznania sprawy po wcześniejszym uchyleniu decyzji, decyzją Dyrektora OR [...] 2019 r., o czym pisał w piśmie procesowym z [...] 2019 r. Strona przedłożyła ww. decyzję i wskazała, że nie wnosiła od niej odwołania. Przewodnicząca po sporządzeniu kopii ww. decyzji z [...] 2019 r. nr [...], kopię załączyła do akt sprawy natomiast skarżącemu zwrócono jej oryginał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, jednakże nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie przypomnieć należy, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej reguluje Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014-2020 oraz ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm., dalej jako: "u.w.r.o.w."). Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.w.r.o.w. w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Nadto strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w.). Z treści powołanych wyżej przepisów, stanowiących w istocie modyfikację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7 oraz art. 9 i 10 k.p.a. wynika, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.o.w., wynikające z k.p.a. obowiązki dowodowe organów administracji doznały istotnych ograniczeń poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Przy czym podkreślić należy, że chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę oraz ewentualnie innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Wskazane modyfikacje ogólnych reguł postępowania administracyjnego nie oznaczają jednakże wcale, że organy ARiMR zwolnione zostały z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na nie budzącym wątpliwości, wystarczającym i przekonywującym materiale dowodowym. Następstwem bowiem wskazanej modyfikacji reguł postępowania jest wzmożenie przez ustawodawcę aktywności stron postępowania, pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, a nie wyłączeniu zadań organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego sprawy. Tym samym, organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego. Z treści cyt. wyżej przepisów (art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.o.w.) nie wynika ponadto, iż organ został zwolniony z działania podejmowanego w oparciu o pozostałe zasady ogólne, zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności ze stosowania art. 8 k.p.a. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący lub pogłębiający zaufanie jednostki do organów władzy publicznej nie tylko ma kształtować etykę administrowania, ale również ma na celu unikanie tworzenia takich sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na niejasną zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstawania nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy (J. Borkowski, System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 145.). Należy zauważyć, że wraz ze skargą z [...] 2019 r. strona przedłożyła dowody, które mogą świadczyć o prawdziwości jej stanowiska prezentowanego w toku sprawy (w tym np. umowa na przeprowadzenie wycinki, czy oświadczenie sołtysa o stanie przedmiotowych działek). Ponadto w toku sprawy skarżący przedłożył decyzje Dyrektora OR z [...] 2019 r. uchylające wcześniejsze decyzje Kierownika BP dotyczące płatności OB i ONW na 2018 r., które strona również deklarowała na działkach o zakwestionowanej powierzchni (działki: L1, M1 i M2). Na rozprawie przedłożono ponadto decyzję Kierownika BP z [...] 2019 r., w której organ I instancji przyznał rację stronie w zakresie deklarowanego areału ww. działek. Co istotne, zgodnie z oświadczeniem strony, nie wnosiła ona odwołania od ww. decyzji, a zatem stała się ona ostateczna. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja dotycząca przyznanych stronie płatności obszarowych za 2018 rok, w której organ, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, uznał zasadność argumentacji strony co do zadeklarowanego we wniosku obszaru działek L1, M1 i M2, które to działki strona również zgłosiła do płatności rolno-środowisko-klimatycznej za ten sam rok, a ich powierzchnię zakwestionowano w zaskarżonej decyzji, przyjąć należało, że powyższa sytuacja stanowi wyraz naruszenia zasady określonej w art. 8 k.p.a. Powyższe działanie, tj. odmienna ocena wniosku strony w zakresie zadeklarowanej powierzchni w zależności od przyznawanej płatności niewątpliwie stanowi zaprzeczenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej. Zgodzić się należy z organem, że w przedmiotowej sprawie strona dowody na poparcie swoich racji przedłożyła dopiero wraz ze skargą skierowaną do Sądu, zaś organ nie jest obowiązany samodzielnie poszukiwać dowodów na poparcie przedstawionych przez nią twierdzeń, jednakże biorąc pod uwagę fakt, że organ jest już w posiadaniu odpowiedniego materiału dowodowego, a co więcej na jego podstawie dokonał w innej sprawie odmiennych ustaleń niż w zaskarżonej decyzji, należało uznać, że zaskarżona decyzja winna podlegać uchyleniu, bowiem jej funkcjonowanie w obrocie prawnym, w związku ze ww. powodami stanowiłoby ewidentne naruszenia zasady określonej w art. 8 k.p.a. Należy następnie podkreślić, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wskazał przyczyn zmniejszenia stronie przyznanej płatności. W decyzji z [...] listopada 2018 r. podano bowiem jedynie, że "podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku". Należy zauważyć, że stanowisko organu, wypracowane w toku postępowania, wymaga wyczerpującego uzasadnienia, by zostało zrozumiane przez stronę i nie pozostawiało wątpliwości co do treści. Lakoniczne wskazanie, iż obszar został wykluczony z płatności na podstawie pomiarów i stwierdzenie, że zadeklarowana do płatności powierzchnia jest większa niż ma to miejsce w rzeczywistości nie jest wystarczające. Organ nie wyjaśnił bowiem w z jakiego powodu podlegał on wykluczeniu z płatności, tj. czy obszar wykluczony stanowił nieużytek, był zadrzewieniami, czy stanowił zakrzaczenia, ciek wodny, budynki itp. Na etapie wniesionego odwołania od ww. decyzji strona mogła zatem jedynie domyślać się powodów zmniejszenia jej płatności, co może uzasadniać brak przedłożenia wraz z odwołaniem dowodów na poparcie zawartych tam twierdzeń (potwierdzających prace oczyszczające działki z zadrzewień i zakrzewień). Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] 2019 r., doręczonej stronie [...] 2019 r., organ odwoławczy wskazał wprost powody obniżenia stronie przyznanej płatności. Zatem dopiero po doręczeniu ww. decyzji strona miała w pełni wiedzę oraz możliwość ustosunkowania się do stanowiska organów w zakresie przyznanej płatności, co też zrobiła w skardze do Sądu z [...] 2019 r., do której załączyła dodatkowo dokumenty świadczące o prawdziwości podnoszonych twierdzeń. Ustalenie przez organ zmniejszenia powierzchni działki bez właściwego umotywowania tego faktu należy uznać jako nacechowane niedozwolonym elementem dowolności. Bez wymaganego uzasadnienia wykluczenia powierzchni z wniosku organ mógłby w taki sposób dowolnie kształtować rozstrzygnięcie danej sprawy. Z drugiej strony takie uzasadnienie decyzji powoduje, że rolnik nie wie tak naprawdę z jakiego powodu wykluczono daną powierzchnię z jego wniosku. Taka analiza powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu wydanej decyzji, w przeciwnym wypadku samo twierdzenie organu o wykluczeniu danej powierzchni może nosić znamiona dowolności, co z kolei skutkuje brakiem zrozumienia przez rolnika powodów wykluczenia danej powierzchni z wniosku. Nie można jednocześnie zaakceptować sformułowania wskazanego na stronie 4 zaskarżonej decyzji, gdzie Dyrektor OR stwierdził, że "wykluczenie z płatności łącznej powierzchni 0,84 ha działek rolnych L1, M1 i M2 było spowodowane wystąpieniem na tym terenie zadrzewienia, wskazanego przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji". W decyzji z [...] listopada 2018 r., o czym była już mowa wyżej, brak bowiem jakiegokolwiek wyjaśnienia powodów wyłączenia ww. areału z dofinansowania. W konsekwencji, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji, który to brak próbował sanować organ II instancji. Powyższe działanie Dyrektora OR i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji miało jednak istotny wpływ na ograniczenie możliwości strony do skutecznej obrony jej praw. W związku z ograniczeniami stosowania k.p.a. w procedurze oceny wniosku o przyznanie płatności wynikającymi z postanowień u.w.r.o.w. strona nie mogła bowiem liczyć na inicjatywę dowodową organu na etapie wniesionego odwołania, pomimo, iż w jego treści stanowczo zaprzeczyła słuszności zmniejszenia jej powierzchni działek zadeklarowanych do płatności. W sytuacji braku prawidłowego uzasadnienia decyzji organu I instancji nie sposób jednak strony obciążać wyłącznym obowiązkiem dowodzenia swoich racji na etapie postępowania przed organami ARiMR i wyciąganiem z powyższego konsekwencji w postaci utrzymania w mocy decyzji obarczonej ww. wadami, które w ocenie Sądu uniemożliwiły skarżącemu skuteczną obronę na etapie postępowania administracyjnego. Tym samym, w ocenie Sądu, w sytuacji gdy strona o powodach obniżenia jej płatności dowiedziała się dopiero z decyzji organu II instancji, argumenty Dyrektora OR o braku przedłożenia na wcześniejszym etapie postępowania stosownych dowodów również należy uznać za nietrafne. Przypomnieć również trzeba, że przeprowadzona w sprawie kontrola administracyjna dotycząca wniosku strony złożonego 10 maja 2018 r. miała miejsce 3 października 2018 r., jednakże badaniu poddano ortofotomapę z 20 maja 2017 r., a zatem obrazującą stan działek istniejący niemal rok przed złożeniem przez stronę wniosku. W sytuacji zatem, gdy strona w odwołaniu podnosiła zarzut bezprawnego pomniejszenia jej płatności wskazując przy tym jej zdaniem powody błędnego działania organu, celowym byłoby przeprowadzenie ponownej kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapę aktualną na dzień złożenia wniosku przez stronę. Należy jednocześnie zauważyć, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (art. 15 k.p.a.). Podsumowując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia wskazanych powyższej przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor OR uwzględni powyższe uwagi i podejmie niezbędne działania zmierzające do uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, który na tym etapie jest niewystarczający do prawidłowej oceny istotnych dla sprawy okoliczności. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.