V SA/Wa 576/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Bożek, Sędzia WSA Krystyna Madalińska -Urbaniak (spr.), Asesor WSA Piotr Kraczowski, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. oddala skargę W związku z wnioskiem S. M. z dnia 30 lipca 2004 r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zastępca dyrektora C. N., decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] I. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) postanowił umorzyć należności powstałe z tytułu nieuregulowania składek w części finansowanej przez płatnika na : - ubezpieczenie społeczne za okres od 01/1999 do 09/1999,od 11/1999 do 02/2000, od 04/2000 do 01/2001 w kwocie 9.755,35 zł plus należne odsetki za zwłokę w kwocie 12.140,30 zł liczone na dzień 02.08.2004 r. plus koszty upomnienia w wysokości 17,60 zł ; - ubezpieczenie zdrowotne za okres od 01/1999 do 09/1999, od 11/1999 do 02/2000, od 04/2000 do 01/2001 w kwocie 1.736,63 plus należne odsetki za zwłokę w kwocie 2.080,10 zł liczone na dzień 02.08.2004 r. ; - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 01/1999 do 09/1999, od 11/1999 do 02/2000, od 04/2000 do 01/2001 w kwocie 861,41 zł plus należne odsetki za zwłokę w kwocie 1.104,50 zł liczone na dzień 02.08.2004 r. II. na podstawie art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) postanowił odmówić umorzenia należności powstałych z tytułu nieuregulowanych składek finansowanych przez ubezpieczonych na : - ubezpieczenie społeczne za okres od 01/1999 do 09/1999, od 11/1999 do 02/2000 w kwocie 2.187,40 zł plus należne odsetki za zwłokę w kwocie 3.140,00 liczone na dzień 02.08.2004 r. - ubezpieczenie zdrowotne za okres od 01/1999 do 09/1999, od 11/1999 do 02/200 w kwocie 675,00 zł plus należne odsetki za zwłokę w kwocie 968,60 zł liczone na dzień 02.08.2004 r. S. M. złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt II powyżej określonej decyzji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), postanowił decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak sprawy [...] odmówić umorzenia należności powstałych z tytułu nieuregulowanych składek finansowanych przez ubezpieczonych na podstawie art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) na : - ubezpieczenie społeczne za okres od 01/1999 do 09/1999, od 11/1999 do 02/2000 w kwocie 2.187,40 zł plus należne odsetki za zwłokę w kwocie 3.140,00 zł liczone na dzień 02.08 2004 r. ; - ubezpieczenie zdrowotne za okres od 01/1999 do 09/1999, od 11/1999 do 02/2000 w kwocie 675,00 zł plus należne odsetki za zwłokę w kwocie 968,60 zł liczone na dzień 02.08.2004 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez S. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1155/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] oraz określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie stwierdził, że w decyzji wydanej w pierwszej instancji nie został oznaczony organ administracji publicznej, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] oraz zawiera ona dwie daty wydania, co stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 107 § 1 k.p.a. wskazującego elementy, jakie decyzja powinna zawierać. Jednakże w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kluczową kwestią w niniejszej sprawie było, czy C. N. – zastępca dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] – był osobą upoważnioną do wydania decyzji w imieniu Zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone wyżej wymienionemu przez dyrektora ZUS Oddział w [...], w którym C. N. został upoważniony między innymi do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie zadań powierzonych na podstawie innych ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że na podstawie przepisów art. 66 ust. 1, art. 68-71 i 67 ust. 1 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będąc państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, realizuje swoje zadania w ramach struktury wielozakładowej utworzonej przez terenowe jednostki organizacyjne, jakimi są oddziały, którymi kierują dyrektorzy działający z upoważnienia Prezesa ZUS i realizują oni ustawowe kompetencje Zakładu, jego założenia i cele. Skoro Prezes ZUS uprawniony jest do jego reprezentowania na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.) i działa poprzez dyrektorów oddziałów, to decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., wydane w pierwszej instancji przez Zakład są decyzjami Prezesa, gdyż to on personifikuje organ administracji publicznej. Prezes może wyznaczyć pracownika Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia, jednakże musi być ono skuteczne w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. W ocenie Sądu warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, gdyż zastępca dyrektora Oddziału ZUS w [...] posiadał co prawda upoważnienie do wydawania przedmiotowych decyzji, ale zostało ono udzielone przez dyrektora tego Oddziału, a nie przez Prezesa ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stosownie do art. 123 u.s.u.s., w zakresie upoważnień do załatwiania spraw ma zastosowanie art. 268a k.p.a. oraz że § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie statutu ZUS (Dz.U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), na podstawie którego Prezes Zakładu może udzielać upoważnień określonym pracownikom Zakładu do załatwiania spraw w imieniu Zakładu, w tym do wydawania decyzji, jest sprzeczny z art. 268a k.p.a. i jako przepis niższej rangi nie może być skuteczny. W związku z tym decyzja pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co stanowi o jej nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest także dotknięta wadą nieważności, gdyż utrzymała w mocy decyzję nieważną, jakkolwiek w decyzji tej nie użyto określenia z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", ale jak wynika z jej treści takie było rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), poprzez przyjęcie, że decyzja o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydane w pierwszej instancji przez Zakład są decyzjami Prezesa, 2) naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię, w szczególności art. 268 k.p.a. oraz § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 80, poz. 914 ze zm.) poprzez przyjęcie, że decyzje w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek wydane i podpisane w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Zastępcę Dyrektora Oddziału na podstawie upoważnienia udzielonego przez Dyrektora Oddziału są nieważne. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 226/06 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto Sąd odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, że należało odmówić zastosowania w tej sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS z powodu jego sprzeczności z art. 268a k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku przyjęta została błędna podstawa do badania legalności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, gdyż Wojewódzki Sąd przeprowadził jego ocenę wyłącznie z punktu widzenia zgodności z art. 268a k.p.a. Nie wziął natomiast pod uwagę tego, że statut ZUS mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe – został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 u.s.u.s. NSA wyrazi pogląd, że rozporządzenie, które znajduje bezpośrednio oparcie w ustawie i służy jej wykonaniu jest uzupełnieniem ustawy i może regulować takie same sprawy, w których stanowi się ustawy. Przepisu art. 268a k.p.a. nie można wobec tego traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Podstawowe znaczenie ma, zdaniem NSA, aby ta dekoncentracja miała odpowiednie podstawy normatywne. Badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS NSA odwołał się do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Przepis art. 74 ust. 5 tej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu. W przepisie art. 92 ust. 2 Konstytucji RP określono wymagania, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe: poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu. W art. 74 ust. 5 u.s.u.s. określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. Jednak NSA wskazał, iż piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (np. wyrok TK z 29 listopada 2004 r., K. 7/04, OTK ZU 2004, nr 10 (A), poz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy. Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66–79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS–u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga, aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis art. 74 ust. 5 u.s.u.s. spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS nie jest też sprzeczny z art. 268a k.p.a. Wojewódzki Sąd dopatrując się takiej sprzeczności wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS jako organ administracji publicznej jest Prezes ZUS i w konsekwencji, w myśl art. 268a k.p.a., tylko Prezes ZUS może upoważnić pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z tego przepisu nie wynika, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa stanowi w art. 74 ust. 5, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa) lecz w imieniu Zakładu jako organu. Nie zezwala więc Dyrektorowi Oddziału na udzielenie "subupoważnienia" niedopuszczalnego w świetle art. 268a k.p.a. Dyrektor Oddziału staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS niewątpliwie nie jest zatem sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., doszedł do przekonania że zaskarżona decyzja nie jest obarczona błędami, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Nietrafny jest zarzut skarżącego, że odmawiając umorzenia składek w całości Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wziął pod uwagę ciężkiej sytuacji życiowej S. M. i jego rodziny. Należy podkreślić, iż ta sytuacja została wzięta pod uwagę w najszerszym możliwym zakresie, gdyż została umorzona cała należność, która mogła podlegać umorzeniu. ZUS odmówił jedynie umorzenia tych składek, które nie mogą być umorzone tj. finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikiem składek. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. Nr 137 poz. 887 ze zm. ) do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tj. przepisów stanowiących podstawę do umarzania i rozkładania na raty należności z tytułu składek. Brak jest więc z woli ustawodawcy podstawy do umorzenia należności ZUS w tej części i dlatego też zarzucanie organowi sprzeczności w ustaleniach dot. sytuacji życiowej skarżącego nie może wywołać żadnego skutku . Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, iż decyzja ZUS z [...].12.2005r. jest tak korzystna dla S. M., jak tylko w obecnym stanie prawnym może być . Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.