V SA/Wa 584/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi R. i J. D. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary administracyjnej; uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej przez R. D. i J. D. (zwanych dalej: "Skarżącymi") jest decyzja Ministra Finansów nr [...] z [...] lutego 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy umorzenia w całości kary administracyjnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z [...] kwietnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wymierzył R. i J. D. karę administracyjną w wysokości [...] zł, z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego. Postanowieniem z [...] maja 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku złożonego zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismami z [...] i [...] czerwca 2009 r. R. D. zwróciła się do Wojewody [...] o umorzenie kary administracyjnej. Decyzją z [...] października 2009 r., Wojewoda [...] odmówił umorzenia kary administracyjnej w wysokości [...] zł, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] kwietnia 2009 r. Pismem z [...] października 2009 r. Skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji do Ministra Finansów, wnosząc o umorzenie nałożonej kary. W uzasadnieniu powołali się na trudną sytuację rodzinną i materialną, skutkującą niemożnością uiszczenia należności. Wnieśli ponadto o umorzenie kary chociaż w części, w pozostałej części o możliwość rozłożenia na raty. Decyzją z [...] lutego 2010 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., iż gospodarstwo domowe Skarżących składa się z 3 osób. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2009r. wystawionym przez Zakład Produkcyjno-Handlowy "[...]" B. P., R.D. jest zatrudniona na czas nieokreślony, a jej miesięczne wynagrodzenie wynosi [...] brutto. J. D. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, co potwierdza zaświadczenie z [...] maja 2009r. z Powiatowego Urzędu Pracy w P. Zgodnie z zaświadczeniem z [...] lipca 2009r. wystawionym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P., łączny roczny dochód uzyskany za rok 2008 przez R. i J. D. w zeznaniu rocznym PIT-37 wyniósł [...] zł. Średni dochód miesięczny na członka rodziny w gospodarstwie domowym Skarżących wynosi [...] zł. Wydatki rodziny częściowo udokumentowane to: opłaty miesięczne (opłata za energię elektryczną, opłaty za wywóz nieczystości, gaz, opłaty za telefon, opłata za abonament radiowo-telewizyjny, wywóz ścieków, rata za kredyt) wynoszące [...] zł oraz opłata roczna (podatek od nieruchomości na 2009r) wynosząca [...] zł. Z dokumentów dotyczących sytuacji majątkowej wynika, że R. i J. D. są właścicielami działki o powierzchni [...] m2 z domem mieszkalnym o powierzchni [...] m2. Zdaniem Ministra Finansów ogół występujących w sprawie okoliczności nie stanowi dostatecznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu nałożonej kary administracyjnej, bowiem umorzenie należności publicznoprawnej jest ulgą o charakterze wyjątkowym i powszechną zasadą jest ponoszenie ciężarów oraz świadczeń publicznych przez podmioty prawa. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż skoro umorzenie należności jest odstępstwem od zasady ponoszenia prawem przewidzianych świadczeń, to przypadki zastosowania tej instytucji powinny mieć charakter zdarzeń nadzwyczajnych, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które strona nie mogła mieć wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. W ocenie Ministra Finansów, w przedmiotowej sprawie okoliczności o tak wyjątkowym charakterze nie występują, albowiem nałożenie kary administracyjnej było konsekwencją działań samych Skarżących, wynikających z naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a nie z przyczyn losowych czy nagłych. Minister Finansów stanął na stanowisku, iż sytuacja materialna i rodzinna Skarżących nie może stanowić jedynego powodu do umorzenia nałożonej, zgodnie z prawem kary administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Minister Finansów wskazał, iż za umorzeniem nałożonej kary administracyjnej nie przemawiał zarówno ważny interes podatnika jak i interes publiczny, albowiem zdaniem organu nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem Skarżących o potrzebie umorzenia należności, z uwagi na jej wysokość. Pismem z 18 lutego 2010r. Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Finansów z [...] lutego 2010r., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Skarżący przedstawili swoją sytuację materialną. Wskazali, iż oczywistym jest fakt braku możliwości spłaty nałożonej kary administracyjnej w wysokości [...] zł, a zatem fałszywa jest teza, iż są w stanie należność tę uregulować. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie została poprzedzona wszechstronną i wnikliwą analizą i oceną zadanego w sprawie materiału dowodnego. Pewne ustalenia organu nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Doszło też do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. -Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz.60 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Przede wszystkim podnieść należy, że zakresem rozpoznania sprawy przez organ był wniosek skarżących o umorzenie kary administracyjnej nałożonej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego. Do opłaty tej stosuje się przepisy o karach przewidziane prawem budowlanym, w tym przepisy przewidujące możliwość jej umorzenia w całości bądź w części. Wynika to z odesłania przepisów art. 49 ust 1 i 2, art. 59f, art. 59 g ust 1 i 5 ustawy z dnia z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Organ jest związany zakresem wniosku skarżącej z zastrzeżeniem, że żądanie umorzenia całości opłaty mieści w sobie również wniosek o umorzenie części opłaty, co nie powinno umykać uwadze organu przy rozpoznawaniu sprawy. Odsyłając w/w przepisami do stosowania art. 67a ust 1 Ordynacji podatkowej ustawodawca w żaden sposób nie zastrzega dopuszczalności stosowania ulgi (umorzenie) wyłącznie do sytuacji, w której zaistniałe nałożenia kary administracyjnej wynikało z sytuacji całkowicie niezależnej od Skarżących, oraz że aktualne położenie życiowe Skarżących będące podstawą wnioskowania o ulgę jest skutkiem zdarzeń nadzwyczajnych (takich jak klęska żywiołowa, pożar, czy inne nagłe i niespodziewane zdarzenie). Możliwość umorzenia opłaty (w całości czy też części) została uregulowana w ten sposób, że organ w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony, lub interesem publicznym może dokonać tej czynności. Faktem jest, że umorzenie jest pozostawione do uznania organu. Polega to na przyznaniu organowi możności dokonywania wyboru między dwoma równowartościowymi rozwiązaniami (rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem strony bądź oddalające wniosek) ale tylko w sytuacji zaistnienia określonych przesłanek z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, tj. ważnego interesu strony lub, interesu publicznego. Nie ma uznaniowości organu w zakresie ustalenia w/ przesłanek. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ocena czy przesłanki umorzenia istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana tylko po wszechstronnym, i wnikliwym rozważaniu całokształtu materiału dowodnego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Obowiązki te wynikają z art. 7 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Natomiast, jeżeli mimo zaistnienia przesłanek organ podejmuje decyzję odmowną, to powinny być określone motywy tego rozstrzygnięcia w sposób przekonujący i nie budzący wątpliwości zgodnie z zasadą przekonywania wyrażona w art. 11 kpa. Zatem ocenie Sądu podlega legalność działania organu, tj. czy organ badał sprawę pod kątem przesłanek wyrażanych w art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, jak również czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w sprawie. Zasady płynące z art. 67a § 1 pkt 3 cyt. ustawy muszą być właściwie odczytywane w danym stanie faktycznym, gdyż on determinuje ich zastosowanie. Faktem jest, że przesłanki umorzenia przewidziane w/w przepisem są zwrotami niedookreślonymi, co nie oznacza dowolności ich interpretacji. Ważny interes strony musi być rozpatrywany w kontekście wszelkich danych, które obrazują jej sytuacje życiową. Dane te niewątpliwie musze obejmować informacje dotyczące majątku strony, możliwości płatniczych, źródeł uzyskiwania dochodów, realnych możliwości uzyskiwania tych dowodów, w tym ewentualnych zmian w zatrudnieniu, sytuacji rodzinnej, stanu zdrowia, a także skutków jakie dla tej osoby i osób pozostających na jej utrzymaniu może spowodować wykonanie obowiązków wynikających z nałożonej kary administracyjnej (wykonanie zarówno dobrowolne jak i w drodze przymusu administracyjnego). Bez wnikliwego rozpatrzenia takich okoliczności nie można ustalić istnienia bądź nieistnienia przesłanki ważnego interesu strony. O istnieniu tej przesłanki nie przesądza samo przekazanie strony ani też nie może przesądzać twierdzenie organu, że przesłanka ta sprowadza się do zdarzeń nadzwyczajnych zaistniałych w odniesieniu do strony w okresie pomiędzy ustaleniem opłaty legalizacyjnej, a złożonym wnioskiem o jej umorzenie (do czego sprowadzają się twierdzenia organu w przedmiotowej sprawie). W odniesieniu do przesłanki interesu publicznego koniecznym jest rozważenie względów społecznych również w zakresie skutków faktycznych odmowy zwolnienia z płatności, które mogą spowodować potrzebę korzystania przez stronę i jej rodzinę z pomocy społecznej szeroko rozumianej (w znaczeniu pieniężnym jak przydziału zastępczego lokalu mieszkalnego, gdyż nie będzie ona w stanie zaspokoić swoich potrzeb materialnych). Ponadto powstanie sytuacji konieczności objęcia świadczeniem społecznym wyklucza kolizję między w/w przesłankami. Wymienione przesłanki występują w przepisie art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej jako przesłanki samodzielne. Zatem istnienie każdej z nich musi być ustalane przez organ w konkretnej rozpatrywanej sprawie. Ustalenia organu powinny też dotyczyć okoliczności, czy któraś z tych przesłanek przeważa nad drugą. Oznacza to wyważenie interesów (ważnego interesu stron i interesu publicznego). Organ jest do tego zobowiązany treścią art. 2 Konstytucji bowiem w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Przekładając to na przedmiotową sprawę Sąd uznał, że ustalenia faktyczne organu, co do sytuacji życiowej skarżącej nie są dokładne, brak jest analizy tej sytuacji i wniosków logicznych z tego w pełni wypływających. Wykładnia przesłanki ważnego interesu strony została w sposób nieuzasadniony ograniczona do konieczności zaistnienia zdarzeń nadzwyczajnych. Nieuprawnione jest też twierdzenie organu, że w ramach ważnego interesu strony nie występują okoliczności o wyjątkowym charakterze albowiem nałożenie kary administracyjnej jest konsekwencja działań strony, wynikających z naruszenia przepisów prawa budowlanego, a nie z przyczyn losowych czy nagłych. Żaden przepis ani prawa budowlanego, ani przepis dotyczący przedmiotowej ulgi z ordynacji podatkowej nie uzależnia umorzenia od podstaw i przyczyn nałożenia obowiązku, co do którego jest wniosek o umorzenie. Twierdzenie organu w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia prawnego. Możliwość umorzenia kary administracyjnej jest samoistną instytucją prawną przewidzianą art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej i tylko przesłanki określone w tym przepisie winny być podstawą ustaleń faktycznych i podstaw prawnych działania organu. W sprawie nie została należycie rozważona i oceniona przesłanka ważnego interesu strony, w zakresie posiadanego majątku, możliwości spieniężenia, możliwości płatniczych, jak również w zakresie skutków ekonomicznych, życiowych jakie mogą nastąpić w wyniku odmowy umorzenia opłaty. Skutki te winny być przez organ rozważone w ramach ustalenia przesłanek, o czym była mowa wyżej. W sprawie brak jest też pełnych ustaleń i rozważań w odniesieniu do przesłanki interesu publicznego. Reasumując organ nie przeprowadził pełnej, wnikliwej analizy sytuacji życiowej Skarżących przedstawianej w ramach ważnego interesu strony. Ponadto w sposób niezasadny zawęził wykładnię omawianego przepisu art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Tym samym organ naruszył wymieniony przepis prawa materialnego. W zakresie ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonego materiału doszło do naruszenia art. 7,8 i 11 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uznał zasadność skargi i uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe wskazanie organ dokona ponownych ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonego materiału dowodnego w kontekście przesłanek prawa materialnego z art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Z tych względów Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c ustawy dnia z 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).