V SA/Wa 586/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak Sędzia WSA - Jolanta Bożek Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant - Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w likwidacji na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] , po rozpatrzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") - wniosku L.Sp. z o.o. w likwidacji, o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z [...] września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia do listopada 2003 r. w łącznej kwocie 134.445,01 zł., ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2003 r. do czerwca 2006 r. w łącznej kwocie 20.732,77 zł, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia do listopada 2003 r. w łącznej kwocie 14.014,26 zł. W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że Skarżąca spółka nie prowadzi działalności od 1 czerwca 2003 r., nie ma zaległości w zakresie wynagrodzeń pracowniczych. Zgodnie z przedstawionym bilansem na 31 grudnia 2005 r. na stanie spółki pozostają maszyny i urządzenia techniczne o ogólnej wartości księgowej 32.681,78 zł. W związku z odrzuceniem przez Sąd wniosku o ogłoszenie upadłości spółki [...] stycznia 2004 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników Spółki podjęło uchwałę o rozwiązaniu spółki i jej likwidacji oraz powołano dotychczasowego Prezesa Zarządu Pana J. N. na likwidatora spółki. Zakład wyjaśnił, iż w myśl ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podstawową przesłanką umożliwiającą rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek jest ich całkowita nieściągalność. Całkowita nieściągalność, zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s zachodzi, gdy: 1) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 2) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 3) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 5) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zakład podkreślił, że norma prawna zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim przypadku mogą być one umarzane, co zostało potwierdzone orzeczenie Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. sygn. II UZP 6/04. Zakład wyjaśnił, że [...] sierpnia 2005 r. została wydana decyzja w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki na Prezesa Zarządu. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia na korzyść ZUS powstanie możliwość wyegzekwowania zaległych składek z innych źródeł niż majątek spółki. Zakład odnosząc się do przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s. "nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym" stwierdził, iż postępowanie likwidacyjne nie zostało jeszcze zakończone i w obecnym stanie faktycznym nie można oceniać tego jako przesłanki warunkującej umorzenie składek. Zakład podkreślił, iż z uwagi na istnienie realnej szansy na wyegzekwowanie zaległości od Prezesa Zarządu argument wynikający z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. (jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne) nie może stanowić jedynej podstawy umorzenia składek. Skarżąca nie zgodziła się z opisaną decyzją i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, iż w zaskarżonej decyzji w sposób dowolny i nieuzasadniony przyjęto możliwość wyegzekwowania należnych składek z innych źródeł niż majątek spółki. W decyzji podano, że przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia Sądu powstanie możliwość wyegzekwowania zaległych składek, a więc w chwili obecnej brak jest w tym przedmiocie pewności. Ponadto nie zbadano sytuacji majątkowej osoby, której decyzja w przedmiocie przeniesie odpowiedzialności za zobowiązania spółki dotyczy. Dodała, iż z powodu toczącego się postępowania z wniosku o umorzenie należności zawieszone zostało postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w S. Skarżąca zarzuciła także, iż błędnie w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wniosek w przedmiocie ogłoszenia upadłości został odrzucony. Tymczasem wniosek postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. z [...] września 2003 r. został oddalony na tej podstawie, że majątek dłużnika nie wystarczał nawet na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego (art. 13 prawa upadłościowego), co stanowi dodatkową przesłankę dopuszczalności pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o umorzenie. Skarżąca wskazała, że z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie wynika by przesłanki nieściągalności wystąpić musiały łącznie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie powtórzył argumentację, będącą podstawą decyzji organu I instancji i decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Skarżąca spółka pismem z 2 stycznia 2007 r. złożył na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu nieziszczonych składek bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze powtórzone analogicznie zarzuty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s mają charakter uznania administracyjnego. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 19 października 2001 r., I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94) podkreśla się rolę uzasadnienia decyzji jako jednego z istotnych czynników umocnienia praworządności w administracji. Należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowano się w toku załatwiania sprawy, dają stronie możliwość obrony swoich interesów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS nie odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po pierwsze - nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjęto możliwość wyegzekwowania należnych składek z innych źródeł niż majątek spółki. Po drugie - nie odniósł się do zarzutu, czy na etapie wydawania decyzji dotyczącej wniosku spółki istnieje konieczność zbadania sytuacji majątkowej osoby, której decyzja w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki dotyczy. Po trzecie - nie odniósł się do zarzutu spółki, która stwierdziła, że z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie wynika by przesłanki nieściągalności wystąpić musiały łącznie, a co jest szczególnie istotnie zważywszy, iż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż skarżąca spółka wypełnia dwie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2 i 6 u.s.u.s. Po czwarte - nie odniósł się do twierdzenia spółki, iż wniosek spółki o upadłość został przez Sąd Rejonowy w Ł. postanowieniem z [...] września 2003 r. oddalony, a nie odrzucony, jak stwierdzono w decyzjach obu instancji. Tym samym naruszone zostały art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którymi organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie prawidłowo uzasadnić decyzję. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ musi mieć na uwadze treść przywołanych przepisów i wynikających z nich obowiązków procesowych. Sąd tylko na marginesie stwierdził ponadto, iż przekazane przez Prezesa ZUS akta sprawy były niepełne, bowiem nie zawierały postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z [...] września 2003 r. oraz decyzji z [...] sierpnia 2005 r. o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania spółki na Prezesa Zarządu. Sąd pragnie wskazać, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami, a zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ administracji zobowiązany był do przesłania sądowi kompletnych akt sprawy, czego nie uczynił. Z tych względów Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.