V SA/Wa 586/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 grudnia 2022 r. nr DIR-IX.7343.23.2019.KM.9 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz W. sp. z o.o. w W. kwotę 106 409 zł (sto sześć tysięcy czterysta dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] (dalej: spółka lub skarżąca) jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister) z 29 grudnia 2022 r. nr DIR-IX.7343.23.2019.KM.9 utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) z 11 lutego 2019 r., w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżąca (wówczas [...]) 30 czerwca 2014 r. zawarła z PARP umowę o dofinansowanie projektu "[...]j" (dalej: Umowa). W Umowie spółka zobowiązała się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, określonym harmonogramem rzeczowo-finansowym, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 Umowy, z należytą starannością, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, a także zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Umowy). Zgodnie z § 6 ust. 3 Urnowy – okres kwalifikowalności wydatków dla Projektu rozpoczął się 1 października 2014 r. i zakończył się 30 listopada 2015 r. Okres trwałości projektu należy liczyć od 1 grudnia 2015 r. do 1 grudnia 2018 r. Celem ogólnym projektu było wdrożenie jednego systemu B2B dla partnerów z branży motoryzacyjnej. Wdrożony system B2B miał usprawnić wspólne przedsięwzięcia biznesowe prowadzone w formie elektronicznej z partnerami korporacyjnymi biorącymi udział w likwidacji szkód komunikacyjnych i assistance. Partnerami spółki miały być warsztaty naprawcze, dostawcy części nowych, dostawcy części używanych, tzw. demonterzy, towarzystwa ubezpieczeniowe, firmy wsparcia assistance (holowniki, parkingi itp.) i firmy zarządzające obsługą assistance. Spółka planowała stworzyć i wdrożyć system (platformę) obsługi elektronicznego biznesu B2B, który będzie przedsięwzięciem informatycznym i będzie obejmował relacje usługowe między przedsiębiorcami, automatyzując procesy biznesowe między nimi. W ramach poszczególnych etapów projektu miało zostać wytworzone oprogramowanie platformy B2B dla partnerów biznesowych z branży motoryzacyjnej i ubezpieczeniowej, składające się z 6 modułów funkcjonalnych i modułu do zarządzania partnerami B2B: MO - Zarządzanie partnerami B2B, Ml - Assistance Mobilny, M2 - Aukcje wraków, M3 - Aukcje części używanych, M4 - Zakup części nowych, M5 - Aukcje napraw, M6 - Obieg dokumentów i zadań. We wniosku o dofinansowanie zaplanowano następujące wskaźniki produktu: 1. Liczba wdrożonych systemów B2B - 1 szt.; 2. Procesy biznesowe objęte systemem B2B - 26 szt.; 3. Procesy biznesowe objęte systemem B2B, w których wdrożono technologie podpisu elektronicznego - 26 szt.; 4. Procesy biznesowe objęte systemem B2B, w których wdrożono technologie elektronicznej wymiany danych - 26 szt. Spółka zobowiązała się osiągnąć następujące wskaźniki rezultatu projektu: 1. Liczba przedsiębiorców współpracujących z wnioskodawcą w oparciu o wdrożony system B2B-40 szt.; 2. Liczba wdrożonych i świadczonych usług elektronicznych automatycznego przetwarzania danych lub w formule SaaS - 26 szt; 3. Procesy biznesowe objęte systemem B2B, w których, poprzez wdrożenie technologii podpisu elektronicznego lub elektronicznej wymiany danych, wyeliminowany został papierowy obieg - 26 szt.; 4. Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej 1 711 799,08 zł. W wyniku przeprowadzonej w grudniu 2015 r. kontroli na miejscu realizacji projektu, organ ustalono, że: 1. system B2B nie funkcjonował, tj. nie był wykorzystywany do realizacji procesów biznesowych przez partnerów, którzy zawarli umowy o jego udostępnienie. Ponadto demonstracja użyteczności systemu odbyła się z wykorzystaniem wersji i danych testowych, która nie dowiodła funkcjonowania deklarowanych w dokumentacji aplikacyjnej użyteczności; 2. spółka nie osiągnął w wymaganym terminie (do 30 listopada 2015 r.) celu projektu, tj. nie wdrożyła rozwiązania elektronicznego biznesu typu B2B, a tym samym nie osiągnął w ww. terminie obligatoryjnych wskaźników produktu i rezultatu; 3. spółka nie zrealizował ogółu zaleceń pokontrolnych, w związku z tym naruszyła § 3 ust. 1, § 6 ust. 6, § 8 ust. 1 i ust. 2, § 10 ust. 10 Umowy. W związku z negatywnym wynikiem kontroli, PARP zleciła przeprowadzenie dodatkowej oceny projektu ekspertowi zewnętrznemu z dziedziny informatyki. Powołała do tego zadania [...], absolwenta kierunku Informatyka Politechniki Warszawskiej, który 22 marca 2016 r. sporządził opinię informatyczną. Ekspert przeprowadził weryfikację systemu na podstawie danych do logowania do wersji demonstracyjnej systemu [...]. Ekspert w systemie stwierdził tylko dane testowe oraz brak danych rzeczywistych wskazujących, że system był użytkowany. W opinii eksperta system nie był wykorzystywany do bieżącej działalności. Ekspert stwierdził również, że koszt projektu został przeszacowany w granicach 400-1000%. Z uwagi na powyższe PARP pismem z 12 maja 2016 r. poinformowała spółkę o rozwiązaniu Umowy ze skutkiem natychmiastowym i wezwała ją do zwrotu całości wypłaconego dofinansowania w kwocie 9 390 892,78 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W związku z brakiem uregulowania przez spółkę należności wynikającej z wezwania do zwrotu, PARP zawiadomieniem z 12 sierpnia 2016 r. poinformował spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie. W trakcie postępowania wyjaśniającego PARP dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu informatyki i teleinformatyki przy Sądzie Okręgowym w [...] - mgr. [...] z 24 października 2016 r. Opinia ta została następnie uzupełniona. W opinii tej m.in. wskazano, że spółka nie osiągnęła określonych wskaźników, do czego była zobowiązana. Przede wszystkim system nie był wykorzystywany, a w przeszłości jego wykorzystanie było symboliczne. W efekcie przeprowadzonego postępowania PARP wydał decyzję z 10 lutego 2017 r., w której stwierdził wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur i zażądał ich zwrotu. W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki, Minister decyzją z 17 października 2017 r. uchylił decyzję PARP z 10 lutego 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzeni. W uzasadnieniu decyzji Minister zwrócił uwagę na potrzebę ponownej oceny kosztochłonności projektu, wobec rozbieżności w tym zakresie w dwóch opiniach sporządzonych w toku postępowania, tj.: opinii eksperta zewnętrznego [...] i opinii biegłego [...]. PARP miał także zwrócić uwagę na rozbieżności w ustaleniu przez ekspertów liczby linii kodów. Minister zalecił PARP, aby ponownie rozpoznając sprawę: dokonał analizy dowodu przedstawionego przez spółkę na płycie DVD, na której miała znajdować się elektroniczna wersja dokumentacji technicznej systemu B2B; rozważyć powołanie nowego biegłego; rozważyć przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem eksperta zewnętrznego [...], biegłego [...] oraz spółki; powołać biegłego, który dotychczas nie wydawał opinii w sprawie do oceny dwóch dokumentów przekazanych przez spółkę, sporządzonych przez dr. [...] oraz [...], na okoliczność wykazania rzeczywistej wartości stworzonego przez spółkę systemu B2B oraz wykazania ewentualnych uchybień w opinii biegłego [...]; uzupełnienie akt sprawy o brakujące dowody. Ponownie rozpatrując sprawę PARP uzupełniła materiał dowodowy. Ustosunkowała się do przedłożonych przez spółkę wycen systemu B2B wskazując, że opinie te nie wpływają na ocenę wytworzonego w ramach projektu systemu B2B, ponieważ obejmują wielokrotne zliczanie tych samych plików stanowiących kod źródłowy oraz uwzględniają kody źródłowe aplikacji, modułów i bibliotek, które zostały udostępnione w Internecie na zasadzie licencji [...], a tym samym nie zostały wytworzone przez wykonawcę systemu. PARP nie znalazł podstaw do powołania w sprawie kolejnego biegłego jak również przeprowadzania rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, eksperta zewnętrznego i spółki. PARP odmówiła też przeprowadzenia w sprawie mediacji. PARP wskazała, że weryfikacja systemu B2B przez eksperta zewnętrznego [...] powinna odbyć się na podstawie wersji produkcyjnej systemu. Jednak mimo wezwania o udostępnienie wersji produkcyjnej systemu spółka udostępniła jedynie adresy wersji demonstracyjnej (testowej) systemu B2B. Zdaniem PARP ocena kosztochłonności systemu B2B stanowi tylko element ustaleń, który w zasadzie nie wpływa na kluczowe wnioski w sprawie. Najistotniejszy w sprawie był bowiem brak osiągnięcia celu projektu na dzień zakończenia realizacji, tj. 30 listopada 2015 r. oraz brak osiągnięcia przez spółkę określonych we wniosku o dofinansowanie i biznes planie wskaźników produktu i rezultatu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PARP decyzją z 11 lutego 2019 r. – na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 11 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077; dalej: ufp) – określił do zwrotu przez skarżącą spółka kwotę 9 390 892,78 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy spółki, tj.: 1) od 7 982 260,90 zł wypłaconej ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego od 24 października 2014 r. do dnia dokonania zwrotu; 2) od 287 857,35 zł wypłaconej ze środków budżetu państwa od dnia 14 października 2014 r. do dnia dokonania zwrotu; 3) od kwoty 1 120 774,53 zł wypłaconej ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego od 30 marca 2015 r. do dnia dokonania zwrotu. Zaskarżoną decyzją z 29 grudnia 2022 r., Minister rozpoznał odwołanie spółki od decyzji PARP utrzymując ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister uznał, że spółka wykorzystała pobrane środki niezgodnie z przeznaczeniem (art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp) oraz z naruszeniem procedur, o których mowa art. 184 ufp. Spółka naruszył bowiem następujące postanowienia umowy o dofinansowanie: - § 3 ust. 1 pkt 1 Umowy, na podstawie którego spółka zobowiązała się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, zgodnie z Umową i jej załącznikami, w szczególności z wnioskiem o dofinansowanie i biznes planem. Przeprowadzone w sprawie postępowanie nie dowiodło, aby spółka osiągnęła cel projektu w postaci systemu B2B, który powinien być wykorzystywany do automatycznej wymiany danych pomiędzy systemem spółki, a systemami jej partnerów biznesowych. Nie zostały także osiągnięte wskaźniki produktu i rezultatu. - § 3 ust. 3 Umowy, zgodnie z którym spółka była zobowiązana do przekazywania Instytucji Wdrażającej/Pośredniczącej II stopnia lub podmiotom przez nią upoważnionym, na każde ich wezwanie, wszelkich informacji i wyjaśnień na temat realizacji Projektu, w tym także do przedkładania dokumentów. Z akt sprawy wynika, że spółka nie udostępniła RIF i ekspertowi zewnętrznemu dokumentacji technicznej dotyczącej wersji produkcyjnej systemu B2B, wobec czego kontrola przeprowadzona 10-11 grudnia 2015 r. oraz opinia eksperta zewnętrznego opierały się na wersji testowej systemu B2B, co należy uznać za niezgodne z warunkami Umowy. - § 6 ust. 1 Umowy, odnoszący się do zasady najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów, poprzez przeznaczenie na budowę systemu B2B niewspółmiernie wysokich kosztów. Zarówno ekspert [...], jak i biegły [...] zakwestionowali wysokość poniesionych wydatków na realizację systemu B2B. - § 8 ust. 1 Umowy, zgodnie z którym spółka zobowiązała się do osiągnięcia wskaźników wskazanych we wniosku o dofinansowanie. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło osiągnięcia przez spółkę celu projektu na koniec okresu kwalifikowalności wydatków (30 listopada 2015 r.) oraz wskazanych we wniosku o dofinansowanie i biznes planie wskaźników produktu i rezultatu. - § 8 ust. 2 Umowy, na mocy którego spółka zobowiązała się do osiągnięcia założonych celów projektu oraz do utrzymania trwałości projektu na warunkach wskazanych w Umowie. Na koniec okresu kwalifikowalności wydatków system B2B nie był połączony z systemami partnerów biznesowych spółki i nie służył do automatycznej wymiany danych pomiędzy nimi. - § 8 ust. 5 Umowy, zgodnie z którym spółka była zobowiązana przedstawić na żądanie Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia informacje o osiągniętych wskaźnikach w okresie kwalifikowalności wydatków (do 30 listopada 2015 r.) oraz w okresie trwałości, który zakończył się 1 grudnia 2018 r. Doszło do naruszenia tego postanowienia Umowy, ponieważ spółka, pomimo wezwania, nie przedstawiła dokumentacji technicznej dotyczącej wersji produkcyjnej systemu B2B, przed planowaną przez RIF kontrolą ani przed sporządzeniem przez eksperta zewnętrznego opinii w sprawie. - § 14 ust. 3 Umowy, zgodnie z którym spółka była zobowiązana dokonać zwrotu dofinansowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania PARP, czego nie uczyniła. Minister stwierdził, że stwierdzone w Projekcie naruszenia wpisują się w definicję nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, co uzasadnia dochodzenie od spółki zwrotu całości wypłaconego dofinansowania. Spółka nie zrealizowała bowiem Projektu zgodnie z założeniami wskazanymi we wniosku o dofinansowanie oraz biznes planie, na który otrzymał dofinansowanie ze środków unijnych. Minister podkreślił, że charakter nieprawidłowości został w tym przypadku określony jako finansowanie z budżetu Unii Europejskiej wydatków poniesionych niezgodnie z przeznaczeniem oraz niezgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, tj. z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 3, § 6 ust. 1, § 8 ust. 1-2 i 5, § 14 ust. 3). Jednocześnie waga tychże nieprawidłowości nie pozwala na uznanie choćby części wydatków za kwalifikowalne z uwagi na fakt, że przekazane wsparcie ostatecznie nie przyczyniło się do realizacji projektu, zgodnie z założeniami. W efekcie spółka została zobowiązana do zwrotu 100% otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. Minister dodał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na odstąpienie od nałożenia korekty ani przesłanki jej obniżenia. Minister ustosunkował się do zarzutów odwołania, uznając jej za chybione. Spółka decyzję Ministra zaskarżyła w całości i zarzucając jej: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 1 ust. 6 § 3 kpa w zw. z art. 67 ufp w postaci błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez naruszenie zasady praworządności, bezstronności, rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, polegające na nierozpoznaniu sprawy w sposób wszechstronny, rażący brak obiektywizmu podczas prowadzenia postępowania i oceny zgromadzonych dowodów, zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcie słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, jak również niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a także wyprowadzenie nielogicznych, sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego wniosków, a w szczególności: (a) nieprecyzyjne, niepoparte materiałem dowodowym stwierdzenie, iż beneficjent nie osiągnął wskaźników projektu, podczas, gdy nawet z opinii biegłego [...] wynika, iż większość wskaźników została osiągnięta w terminie (z 4 wskaźników produktu dwa zostały osiągnięte w całości, dwa częściowo, z 66 wskaźników rezultatu nie zostały osiągnięte jedynie 2); (b) nie wzięcie pod uwagę treści załącznika do opinii biegłego [...] (historia logowań do Systemu), z którego to załącznika wynika, iż na dzień sporządzenia opinii wskaźniki zostały osiągnięte; (c) stwierdzenie, iż beneficjent nie osiągnął celu projektu, w postaci połączenia systemu z partnerami biznesowymi, podczas gdy nieosiągnięcie celu na 30 listopada 2015 r. było pochodną decyzji organu I Instancji o odrzuceniu dwóch ostatnich wniosków o płatność i rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, a zatem nastąpiło z przyczyn leżących po stronie organu, a nie beneficjenta, natomiast cel projektu został osiągnięty, z niewielkim opóźnieniem; d) błędne stwierdzenie, iż wartość Systemu została przeszacowana (tj. wartość systemu jest zdecydowanie niższa niż wskazana we wniosku o dofinansowanie), podczas, gdy: (i) organ nie dopuścił dowodu z opinii biegłego sądowego z dziedziny informatyki dotychczas nieopiniującego w sprawie łub instytutu, co pozwoliłoby na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności dot. realizacji projektu i wyceny wytworzonego w ramach projektu systemu, pomimo, iż w decyzji kasatoryjnej z 17 października 2017 r. organ II instancji wskazywał, iż zachodzą przesłanki do powołania nowego biegłego lub instytutu i przeprowadzenie dowodu z takiej opinii; (ii) organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego m.in. [...], a w związku z tym nie wyjaśnił istotnych wątpliwości związanych z jego opinią; podczas gdy w decyzji kasatoryjnej z 17 października 2017 r. organ II instancji wskazywał, iż zachodzą przesłanki do dokonania takiej czynności; (iii) organ nie uzupełnił akt postępowania o dokumentację dotyczącą wyboru eksperta [...] i dokumentację potwierdzającą jego kwalifikacje, co w decyzji kasatoryjnej z 17 października 2017 r. organ II instancji uznał za konieczne, a jednocześnie organ powołał się na opinie tego eksperta w uzasadnieniu decyzji, - a powyżej wskazane uchybienia skutkują również naruszeniem art. 138 § 2 kpa; (iv) w aktach postępowania administracyjnego znajduje się pięć ekspertyz wydanych przez różne podmioty, na różnych etapach postępowania, stwierdzających jednoznacznie, iż wartość Systemu wskazywana przez beneficjenta jest prawidłowa, a nadto z ekspertyzy Polskiego Towarzystwa Informatycznego (sporządzonej przez [...]) oraz ekspertyzy [...] wynika, iż opinia biegłego [...] nie została sporządzona w sposób prawidłowy. 2. art. 8 § 1 i 2, art. 11 kpa polegające na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, poprzez nieuzasadnioną zmianę stanowiska co do rzetelności wydanych w sprawie opinii [...] jak i opinii biegłego [...], a także poprzez niewyjaśnienie podstaw nieuwzględnienia argumentów podnoszonych przez beneficjenta; 3. art. 84 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez niepowołanie biegłego posiadającego kompetencje niezbędne do wydania rzetelnej opinii w sprawie (lub odpowiedniego instytutu), mimo zasadnego wniosku beneficjenta w tym zakresie, a oparcie rozstrzygnięcia o opinię biegłego [...], jak również [...], które to ekspertyzy – jak stwierdził organ II instancji w decyzji z 17 października 2017 r. – nie spełniają wymogu należytej staranności, zawierają liczne błędy i uchybienia i jako takie nie powinny stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków; 4. art. 89 § 2 w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, mimo zasadnego wniosku spółki o jej przeprowadzenie, pomimo zajścia przesłanek obligujących organ do jej przeprowadzenia, tj.: gdy istniała potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego, którego opinię, jak i opinię uzupełniającą beneficjent kwestionował. 5. art. 84 w zw. z art. 7a § 1 kpa poprzez ustosunkowanie się do opinii eksperta [...] z 12 kwietnia 2019 r. przez sam organ bez udziału biegłego - podmiotu, który posiada fachową wiedzę w zakresie informatyki, podczas gdy odniesienie się do zawartych w opinii twierdzeń w sposób profesjonalny i rzetelny, jak również wyciągnięcie z niej właściwych wniosków, niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych; 6. art. 88 § 1, art. 80, art. 24 § 3 w zw. z art. 7 kpa poprzez zaniechanie zastosowania wobec eksperta M. Kruka środków przymuszających go do odpowiedzi na wezwanie do udzielenia pisemnych wyjaśnień, a jednocześnie oparcie m.in. na jego opinii rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo, że zignorowanie przez niego wezwania powinno zostać uznane za okoliczność, która dyskredytuje jego opinię (w całości) i skutkować pominięciem tego dowodu; 7. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na braku podania faktycznej i prawnej podstawy utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo nieprzeprowadzenia przez PARP pełnego postępowania dowodowego zgodnego z wytycznymi określonymi w decyzji Ministra z 17 października 2017 r., co stanowi również naruszenie art. 138 § 2 kpa, a także polegające na przedstawieniu niedostatecznego i niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przejawiające się w szczególności brakiem dostatecznego wyjaśnienia podstaw uzasadniających nie uwzględnienie argumentacji beneficjenta dotyczącej realizacji projektu, popartej kilkoma opiniami prywatnymi dołączonymi do akt postępowania, jak również na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość, wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 8. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji PARP z 11 lutego 2019 r., podczas gdy decyzja ta jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych skarżącej, powinna zostać uchylona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa; Powyższe naruszenia przepisów postępowania skutkowały błędnym zastosowanie przez organy art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp i uznaniem, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp w zw. z § 6 ust. 1 Umowy. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 ufp w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 3, § 6 ust. 1, § 8 ust. 1-2 i 5, § 14 ust. 3 Umowy, w zw. z art. 2 pkt 7 oraz 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, poprzez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rzekome naruszenie przez skarżącą ww. postanowień Umowy stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia, ponieważ spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE, podczas gdy: 1) organ w ogóle nie wziął pod uwagę i nie wykazał, iż rzekoma nieprawidłowość wynika z działania lub zaniechania beneficjenta, 2) niektóre z wymienianych przez organ rzekomych naruszeń umowy w ogóle nie miało miejsca, a ponadto samo nieokazanie dokumentacji technicznej w trakcie kontroli nie może prowadzić do szkody lub zagrażać szkodą, a także zaniechanie zastosowania reguły proporcjonalności; 2. art. 207 ust. 1 i 2 w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 ufp w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 3, § 6 ust. 1, § 8 ust. 1-2 i 5, § 14 ust. 3 Umowy, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a tym samym uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp, ponieważ skarżąca naruszyła powołane przepisy umowy, podczas gdy powołane przepisy umowy nie spełniają funkcji i nie mogą być rozumiane jako "procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp. Z uwagi na powyższe spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji, także decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 11 września 2023 r. spółka podniosła zarzut, że decyzja ostateczna Ministra została wydana w warunkach przedawnienia. W piśmie procesowym z 4 stycznia 2024 r. spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: oświadczenia [...] (byłego prezesa zarządu skarżącej spółki) i uchwał Sejmu RP z 19 i 20 grudnia 2023 r. na okoliczność sprzecznych z prawem i motywowanych wyłącznie decyzją polityczną działań i zaniechań władzy wykonawczej i ustawodawczej w latach 2015-2023, mających bezpośredni wpływ na przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, choć powodem jej uznania jest wyłącznie zarzut braku wypowiedzi organów w kwestii przedawnienia dochodzonego zwrotu dofinansowania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy skarżąca spółka naruszyła postanowienia Umowy o dofinansowanie z 30 czerwca 2014 r. "[...]", który miała zrealizować do 30 listopada 2015 r. i czy wobec tego była zobowiązana do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, jak uważają organy. Z czym nie zgadza się skarżąca spółka, podnosząc nadto, że wydanie w sprawie decyzje nastąpiło w warunkach przedawnienia. Badając tak zarysowane pole sporu, sąd w punkcie wyjścia zwraca uwagę, że materialnoprawną podstawą zwrotu dofinansowania organy uczyniły zarówno art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp, jak i art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, tj. upatrywały zarówno wykorzystania środków dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, jak też z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Sąd uznał, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie było potrzeby poszukiwania podstawy zwrotu dofinansowania w ramach pkt 1 omawianego przepisu, tj. wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem (poprzez forsowanie zasadniczo spornej kwestii przeszacowania wydatków w ramach projektu), skoro nie można mieć wątpliwości, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedury wynikającej z Umowy o dofinansowanie, a tym samym w sprawie ziściła się podstawa określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Stąd też podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące niespójności wydanych w sprawie opinii ekspertów czy potrzeba sporządzenia kolejnych opinii pozostają z tego zakresu, pozostają bez wpływu na wynik sprawy i jako takie są zbędne. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie ma obecnie jakichkolwiek wątpliwości, że "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp, to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyroki NSA: z 22 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 3026/15; z 12 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 3597/15; z 16 listopada 2017 r. o sygn. akt II GSK 489/16; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Należy zatem wskazać, że na podstawie § 8 ust. 1 i 2 Umowy z 30 czerwca 2014 r. (następnie aneksowanej) skarżąca spółka zobowiązała się do osiągnięcia założonych celów Projektu oraz utrzymania trwałości Projektu – przez okres 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, tj. od 1 grudnia 2015 r. Tymczasem z ustaleń organów jednoznacznie wynika, że spółka nie osiągnęła w wymaganym terminie (do 30 listopada 2015 r.) celu projektu, tj. nie wdrożyła rozwiązania elektronicznego biznesu typu B2B, a tym samym nie osiągnęła w ww. terminie obligatoryjnych wskaźników produktu i rezultatu. Skarżąca spółka nie połączyła swojego systemu z systemami partnerów biznesowych, co było głównym założeniem Projektu. Natomiast to – jak twierdzi skarżąca – że większość wskaźników została osiągnięta w terminie (z 4 wskaźników produktu dwa zostały osiągnięte w całości, dwa częściowo, z 66 wskaźników rezultatu nie zostały osiągnięte jedynie 2), nie zmienia postaci rzeczy, że nie doszło do zrealizowania całości projektu, który miał zostać 1 grudnia 2015 r. wdrożony w życie, a do tego zobowiązała się spółka. Skro Projekt miał być wdrożony i utrzymany, gdyż okres trwałości projektu wynosił 3 lata – do 1 grudnia 2018 r., to nie można mieć najmniejszych wątpliwości, że w sprawie doszło do naruszenia § 8 ust. 2 Umowy o dofinansowanie. W konsekwencji sąd podziela stanowisko Ministra, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006. Jak to słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z 25 lutego 2022 r. o sygn. akt I GSK 1247/21, "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet UE przez obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem. Tak więc realizując projekt finansowany lub współfinansowany ze środków UE beneficjent powinien mieć świadomość, że wydatkowanie tych środków jest obostrzone licznymi wymogami, których należy przestrzegać, a wobec tego musi zachować wysoką staranność. Do stwierdzenia, że mamy do czynienia z nieprawidłowością wystarczające jest wykazanie istnienia potencjalnej (a nie rzeczywistej) szkody w budżecie unijnym, która co do zasady powinna być wykazana przez organ (por. wyrok TSUE z 16 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14; pkt 44, 45 i 47; art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013; art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Natomiast bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Przyczyny powstania oraz rozmiar nieprawidłowości mogą mieć jedynie wpływ na wysokość zastosowanej korekty. Sąd zauważa ponadto, że w najnowszym wyroku zajmującym się kwestią nieprawidłowości wydatkowaniu środków unijnych, TSUE – w punkcie 1 – stwierdził, że art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 należy interpretować w ten sposób, że: pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu tego przepisu obejmuje zachowania, które można zakwalifikować jako "czyny polegające na korupcji" popełnione w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest wykonanie robót współfinansowanych z funduszu strukturalnego Unii Europejskiej, i w odniesieniu do których wszczęto postępowanie administracyjne lub sądowe, w tym w przypadkach, gdy nie wykazano, że zachowania te miały rzeczywisty wpływ na procedurę wyboru oferenta oraz gdy nie stwierdzono żadnego rzeczywistego wpływu na budżet Unii (pkt 1). W punkcie 2. wskazano, że art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1083/2006 należy interpretować w ten sposób, że: w przypadku wystąpienia "nieprawidłowości" zdefiniowanej w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia nakłada on na państwa członkowskie, w celu ustalenia mającej zastosowanie korekty finansowej, obowiązek dokonania oceny każdego przypadku z osobna z poszanowaniem zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem w szczególności charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości oraz ich skutków finansowych dla danego funduszu. (p. wyrok TSUE z 8 czerwca 2023 r. w sprawie C-545/21). Z powyższego jasno wynika, że każde uchybienie w wydatkowaniu środków unijnych należy traktować jako nieprawidłowość, niezależnie od przyczyny jego powstania. Natomiast kwestia samej korekty finansowanej podlega ocenie. Sąd uznał jednak, że w realiach kontrolowanej sprawy można mówić o powstaniu szkody rzeczywistej z uwagi na wydatkowanie środków na projekt, którego trwałość nie została zachowana w okresie wynikającym z § 8 ust. 2 Umowy o dofinansowanie. To sprawia, że prawidłowo organy zobowiązały spółkę do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. Jednocześnie w sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju nieprawidłowością, która mogłaby skutkować nałożeniem korekty finansowej. Polska jako państwo członkowskie ustaliła i wdrożyła bowiem system korekt związany wyłącznie z naruszeniem zasady konkurencyjności (w tym krajowej ustawy Prawo zamówień publicznych), co zrealizowała m.in. przez opracowanie przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego dokumentu pod nazwą "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", zawierającego tzw. Taryfikator, w którym dla konkretnego naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych przypisana jest tzw. korekta. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi i poniesiona w niej argumentacja odnoszące się do samego faktu realizacji Projektu i przyczyn braku jego pełnego wdrożenia nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym zakresie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który uzasadniał żądanie zwrotu całości dofinansowania, jakie spółka otrzymała na zrealizowanie projektu i utrzymanie jego trwałości w oznaczonym okresie, czego nie dopełniła, a co stanowiło nieprawidłowość skutkującą powstaniem szkody w budżecie UE. Podsumowując powyższe, wobec bezsprzecznego ziszczenia się przesłanki zwrotu dofinansowania na podstawie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, sąd uznał za zbędne ustosunkowanie się do tych zarzutów skargi, które odnosiły się do kwestii zawyżenia kosztów kwalifikowalnych projektu, a tym samym wykorzystaniu dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem. Pomimo powyższej oceny sądy poprawności żądania od spółki wypłaconego dofinansowania, sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona z powodu zarzutów przedstawionych w pismach procesowych spółki z 11 września 2023 r. i 4 stycznia 2024 r. dotyczących przedawnienia. Sąd zauważa, że organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do najdalej idącej kwestii, tj. przedawnienia kompetencji do wydania decyzji zwrotowej. Kwestia ta musiała być przedmiotem rozważania organów, gdyż weźmiemy pod uwagę to, że rozpoznawana sprawa dotyczy umowy zawartej 30 czerwca 2014 r., której źródłem finansowania były środki unijne z perspektywy finansowej na lata 2007-2013 z Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało 12 sierpnia 2016 r., a decyzja ostateczna Ministra (zaskarżona) została wydana 29 grudnia 2022 r. (czyli po ponad 6 latach). Przypomnieć należy, że przedawnienie zalicza się do sfery prawa materialnego. Upływ terminu przedawnienia musi być zatem uwzględniony z urzędu przez organ, przed którym postępowanie się toczy, niezależnie od tego, czy dotyczy postępowania przed organem pierwszej czy drugiej instancji. Przedawnienie, o ile wystąpi, wywołuje bowiem ten skutek, że organ jest zobowiązany co do zasady do zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Oczywiście, gdyby w sprawie w ogóle nie byłoby wątpliwości co kwestii przedawnienia, ponieważ cała sprawa zakończyłaby się decyzją ostateczną wydaną terminie 4 lat, nie byłoby konieczności wskazywania tego faktu w decyzjach. Jednak w sytuacji dłuższego postępowania taka wypowiedź organu jest konieczna. W tym miejscu sąd przypomina, że do ustalenia terminów przedawnienia nałożenia obowiązku zwrotu środków dofinasowania zastosowanie będzie miało rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L 312 z 23.12.1995 r., s. 1 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia regulują m.in. okres przedawnienia, rodzajów nieprawidłowości, sposób liczenia przedawnienia, warunki przerwania i zawieszenia terminu przedawnienia, jak też kwestie wydłużenia terminów przedawnienia. Sąd wskazuje, że organy w ogóle nie rozważały zastosowania powyższej regulacji w rozpoznawanej sprawie. Jest to istotne tym bardziej, że informacją publicznie wiadomą, sądowi znaną notoryjnie, jest to, że zamknięcie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na lata 2007- 2013 nastąpiło 28 grudnia 2018 r. Tak więc wypowiadając się w przedmiocie nałożenia na spółkę spornego obowiązku pieniężnego organ powinien był w pierwszej kolejności rozważyć warunki przedawnienia wynikające z rozporządzenia 2988/95. Sąd podkreśla, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poświęcił jednak przedawnieniu (jego aspektom faktycznym i prawnym) żadnej uwagi. Zaniechał ustalenia: charakteru stwierdzonych nieprawidłowości; momentu ich wystąpienia ze wskazaniem konkretnej daty wyznaczającej otwarcie biegu terminu przedawnienia (początek okresu przedawnienia) i jego koniec; zdarzeń, w której rozpoczęty bieg terminu przedawnienia został przerwany lub zawieszony z powodów określonych w rozporządzeniu 2988/95; konkretnej daty, w której przerwany lub zawieszony termin przedawnienia rozpoczął swój bieg na nowo lub biegł dalej; daty granicznej orzekania. W tej sytuacji, sąd uznał za trafny zarzut skarżącej, że Minister zaniechał ustaleń w tym zakresie. Nie powołał ich w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo zatem jakie jest stanowisko organu w tej sprawie. Tym bardziej, że Minister nie ustosunkował się pisemnie do zarzutu przedawnienia po otrzymaniu pism procesowych spółki z 11 września 2023 r. i 4 stycznia 2024 r., w których ten zarzut został podniesiony. Sąd nie ma uprawnień, aby w tak zasadniczej kwestii, budzącej wątpliwości samodzielnie dokonywał ustaleń w tym zakresie, ponieważ rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej należy do organu administracji publicznej. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w realizacji tych ustawowych obowiązków. Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy administracyjnej za organ administracji publicznej na płaszczyźnie faktów i prawa. Zaakcentować należy, że kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd nie może być dokonywana – w zakresie odnoszącym się do istoty sprawy – na podstawie domysłów, przemilczeń organu czy zaniechań, bo wówczas traciłaby charakter kontrolny, a stanowiłaby w rzeczywistości rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez sąd, a nie przez organ. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 kpa decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 8 § 1 i art. 11 kpa. Sąd podziela pogląd, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (p. wyrok NSA z 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 431/21). W świetle przytoczonych wyżej okoliczności, sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja nie spełnia tych wymogów. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominął argumentację (faktyczną i prawną) dotyczącą kluczowego w sprawie zagadnienia przedawnienia, co – obiektywnie rzecz biorąc – może okazać się istotne dla rozstrzygnięcia tego, czy w sprawie doszło do przedawnienia kompetencji do wydania decyzji zwrotowej. Takie postępowanie organu prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądu i została wydana z istotnym naruszeniem art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Sąd oddalił wniosek dowodowy spółki zawarty w piśmie procesowym z 4 stycznia 2024 r., tj. oświadczenia [...] (byłego prezesa zarządu spółki) i uchwał Sejmu RP z 19 i 20 grudnia 2023 r., uznając, że w żaden sposób nie przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy i jako takie nie spełniają wymogów z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: ppsa). W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister wyjaśni i przeanalizuje wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy, dotyczące przedawnienia, przy zastosowaniu: ustawowych reguł prowadzenia postępowania administracyjnego oraz obiektywnej i adekwatnej wykładni przesłanek określonych w art. 3 rozporządzenia 2988/95. Z podanych powodów zaskarżona decyzja Ministra podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Obejmują one wpis od skargi (93.909,00 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (12.500,00 zł). Jednocześnie na podstawie art. 206 ppsa, z uwagi na zasadność tylko części zarzutów, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 i 205 ppsa, sąd zastosował miarkowanie kosztów. Skoro bowiem sąd uznał tylko częściową zasadność skargi w zakresie przedawnienia, to uznał, że zasądzenie 50% wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika jest adekwatne. Wpis sądowy został natomiast zasądzony w całości.