V SA/Wa 589/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę. Przedmiotem skargi B. B. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu", "organ") z [...] stycznia 2020 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu środków Funduszu, przekazanych tytułem refundacji dodatkowych kosztów pracodawcy wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2014 r. pomiędzy Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON"), a Skarżącą, prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...] B. B. z siedzibą w [...], została zawarta umowa nr [...] o refundację dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1172), dalej: "ustawa o rehabilitacji", w zakresie budowy lub rozbudowy obiektów i pomieszczeń zakładu. W dniu [...] maja 2015 r. Stronie wypłacono środki w wysokości 164 000 zł za wykonanie szybu windowego wraz z podszybiem oraz dostawę i montaż dźwigu, co zostało potwierdzone dokumentacją finansową (faktury, potwierdzenie zapłaty). W dniach [...]września 2018 r. pracownicy PFRON przeprowadzili kontrolę w zakresie prawidłowości realizacji ww. umowy. Na podstawie przedstawionych deklaracji ZUS DRA oraz potwierdzeń przelewów stwierdzono, że w przypadku deklaracji ZUS DRA nr 01.01.2015 r. (dot. wynagrodzeń pracowników za grudzień 2014 r.), która powinna zostać opłacona do dnia 15 lutego 2015 r., składki opłacono 23 dni po terminie określonym w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. 10 marca 2015 r. W związku z wynikiem ww. kontroli, pismem z [...] marca 2019 r. PFRON wezwał Stronę do zwrotu, w terminie 3 miesięcy, przekazanej przez Fundusz refundacji, w kwocie należności głównej 164 000 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia jej przekazania do dnia zapłaty. W związku z brakiem zwrotu środków, [...] lipca 2019 r. PFRON zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], Prezes Zarządu nakazał Stronie zwrot środków PFRON w kwocie 164 000 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania refundacji, tj. 8 maja 2015 r., do dnia wpłaty na rachunek bankowy PFRON. W uzasadnieniu organ wskazał, że Strona nie dotrzymała warunku określonego w § 7 pkt 3 umowy, tj. zobowiązania do niezalegania z wypłacaniem w terminie wynagrodzeń pracownikom lub opłacaniem w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub innych danin publicznych, w czasie obowiązywania umowy. Organ wskazał, że zgodnie z treścią umowy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 kwietnia 2009 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej pracodawcom prowadzącym zakłady pracy chronionej ze środków PFRON (Dz.U. z 2009 r. Nr 70, poz. 603 ze zm.),dalej: "rozporządzenie z dnia 22 kwietnia 2009 r.", beneficjent zobowiązany jest do zwrotu refundacji w przypadku naruszenia co najmniej jednego z warunków umowy (§ 13 ust. 2 pkt 2 lit. i w związku z § 10 ust. 5 pkt 2 lit. b). Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zarządu decyzją z [...] stycznia 2020 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Strona zobowiązała się w § 7 pkt 3 umowy z 16 maja 2014 r. o refundację dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych, do niezalegania z wypłacaniem w terminie wynagrodzeń pracownikom lub opłacaniem w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Procy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub innych danin publicznych, w czasie obowiązywania umowy, tj. od 1 października 2014 r. do zakończenia amortyzacji środka trwałego, nie dłużej niż 5 lat od dnia zawarcia umowy (§ 13 umowy). Jednocześnie zgodnie z § 8 umowy, PFRON umocowany jest do podejmowania kroków w kierunku odzyskania przekazanych środków i zobowiązany do określenia wysokości roszczenia w wezwaniu do zapłaty, a w dalszej kolejności do wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków. Natomiast w świetle § 13 ust. 2 pkt 2 lit. i rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2009 r. oraz § 7 pkt 8 tiret pierwszy umowy, Pracodawca jest zobowiązany do zwrotu refundacji w przypadku naruszenia choćby jednego z warunków umowy. Odnosząc się do zarzutów Strony organ wskazał, że nie mają one wpływu na decyzję w tej sprawie ze względu na to, że zarówno Strona jak i PFRON były zobowiązane do przestrzegania warunków zawartej umowy z [...] maja 2014 r. Zgodnie z § 7 pkt 6 tej umowy Strona miała obowiązek informowania Funduszu o wszelkich zmianach dotyczących realizacji umowy w terminie 7 dni od dnia wystąpienia tych zmian, jednak złożyła w dniu 12 lutego 2015 r. oświadczenie potwierdzające spełnienie przez nią warunków określonych w § 7 pkt 3 umowy. Zgodnie z umową Strona była zobowiązana opłacać składki w terminie, a zapłata odsetek od nieterminowej wpłaty nie stanowi podstawy do odstąpienia od zawartego w umowie i przepisach rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2009 r. wymogu opłacania składek w terminie. Strona zaskarżyła decyzję Prezesa Zarządu z [...] stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.107 § 1 i 3 oraz art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "K.p.a.", bowiem: a) decyzja poza powołaniem ogólnych unormowań art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 49e ust. 1 i 1a ustawy o rehabilitacji, nie zawiera wyczerpującego wskazania stosownych norm prawnych stanowiących materialnoprawną podstawę jej wydania oraz na jakich zostało oparte merytoryczne stanowisko utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji; b) uzasadnienie decyzji nie zawiera oceny prawnej zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w efekcie odniesienia do kwestii właściwej subsumcji norm prawnych znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań art.107 § 3 K.p.a.; c) decyzja wydana została bez rozważenia jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady budowania zaufania uczestników do działań władzy publicznej oraz uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu strony; organ administracyjny pominął całkowicie, że w stanie faktycznym sprawy w wyniku realizacji dofinansowanego zadania – szybu windowego wraz z podszybiem oraz dostawę i montaż dźwigu, co zostało potwierdzone dokumentacją finansową (faktury, potwierdzenia zapłaty) usprawniono obiekt, który bez wątpliwości w sposób możliwie najpełniejszy odpowiada na potrzeby osób niepełnosprawnych, a zatem w optymalny sposób służy wypełnieniu celów wskazanych w art. 7 i następnych ustawy; 2) art. 138 § 1 w zw. art. 7 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej, w sposób mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że organ I instancji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, tj. na ustaleniu, że w toku kontroli Pracodawcy ujawniono nieprawidłowości w postaci zaległości dotyczącej ZUS DRA nr 01.01.2015 r. pomimo, że Pracodawca opłacił należne składki wraz z odsetkami 10 marca 2015 r., a w świetle powołanego przepisu zobowiązanie podatkowe wygasa w całości wskutek zapłaty. 3) przepisów prawa materialnego polegającego na: a) niewłaściwej interpretacji art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w związku z § 13 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2009 r., polegającą na uznaniu, że krótkotrwałe opóźnienie w terminie opłacenia składek skutkuje obowiązkiem zwrotu dofinansowania; b) naruszeniu wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wynikającej z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej zasady proporcjonalności, w związku z treścią art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji dopuszczającym możliwość orzeczenia zwrotu środków w kwocie ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości; c) naruszeniu art. 5 Kodeksu cywilnego, w którym zapisano, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Działanie Prezesa Zarządu, polegające na nakazaniu zwrotu całości dofinansowania w przypadku jednorazowego i krótkotrwałego uchybienia terminu w opłaceniu składki przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych warunków umowy nie może być uważane za wykonywanie prawa i w tych okolicznościach nie powinno korzystać z ochrony. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zwrotu środków Funduszu, przekazanych Skarżącej tytułem refundacji dodatkowych kosztów pracodawcy wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 164 000 zł. Zaskarżoną decyzją nakazano zwrot środków w kwocie ustalonej w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników PFRON – protokół kontroli z dnia [...]września 2018 r. (Wystąpienie pokontrolne nr [...]). Stwierdzone przez organ nieprawidłowości polegały na niewywiązaniu się Skarżącej ze zobowiązania, zawartego w § 7 pkt 3 umowy z 16 maja 2014 r. o refundację dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Przedmiotowa umowa została zawarta na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu podmiotom realizującym zadania zlecone przez Fundusz lub inne zadania wynikające z ustawy – na postawie zawartych z nimi umów. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca złożyła oświadczenie dotyczące spełnienia warunków określonych w § 7 pkt 3 ww. umowy. Oświadczyła, że w okresie od 1 października 2014 r. do nadal nie posiadała zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, nie zalegała z wypłacaniem w terminie wynagrodzeń pracownikom, nie zalegała z opłacaniem w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub innych danin publicznych (m.in. Informacja z dnia 16 listopada 2018 r.). Natomiast organ ustalił, że Skarżąca naruszyła termin wpłaty należności wobec ZUS wynikających z deklaracji ZUS DRA nr 01.01.2015 r. (dot. wynagrodzeń pracowników za grudzień 2014 r.), które powinny zostać opłacone do dnia 15 lutego 2015 r. Składki te zostały uiszczone dopiero[...]marca 2015 r., tj. 23 dni po terminie określonym w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca przyznała, że składki za ww. okres rozliczeniowy opłaciła po obowiązującym terminie, zakwestionowała natomiast stanowisko organu polegające na uznaniu, że krótkotrwałe opóźnienie w terminie opłacenia składek skutkuje obowiązkiem zwrotu dofinansowania. W toku postępowania podnosiła, że przedmiotowe zaległości uregulowała wraz z należnymi odsetkami. Zgodnie z § 8 ust. 1 umowy, w przypadku niewykonania przez pracodawcę zobowiązań określonych w umowie lub podania przez pracodawcę danych we wniosku oraz oświadczeń w umowach niezgodnych z rzeczywistym stanem: 1) Fundusz ma prawo rozwiązać umowę z zachowaniem 14-dniowego okresu wypowiedzenia, 2) przekazana przez Fundusz refundacja podlega zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia jej przekazania, w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania z Funduszu wezwania. Należy wskazać, że do wykonania wynikających z umowy zobowiązań pracodawcy znajdują zastosowania ogólne zasady wykonywania zobowiązań istniejące w cywilnoprawnym stosunku zobowiązaniowym. Uprawnionym jest zatem odwołanie się do regulacji art. 354 i art. 355 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 354 § 1 K.c. dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje - także w sposób odpowiadający tym zwyczajom. W myśl art. 355 K.c. dłużnik obowiązany jest do staranności ogólnie wymaganej w stosunkach danego rodzaju (należyta staranność) (§ 1), a należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności (§ 2). Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął w rozpoznawanej sprawie, że wpłacając z uchybieniem obowiązującego terminu należności wobec ZUS wynikające z deklaracji ZUS DRA nr 01.01.2015 r. (dot. wynagrodzeń pracowników za grudzień 2014 r.), Skarżąca naruszyła warunek określony w § 7 pkt 3 ww. umowy, zobowiązujący do nie zalegania z opłacaniem w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub innych danin publicznych. Sąd wskazuje, że treść umowy stanowi regulację określającą warunki wydatkowania otrzymanych środków, a zapisy te wiążą strony umowy. Środki wypłacone na podstawie przedmiotowej umowy mają charakter publiczny, a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Skarżąca była zatem zobowiązana do dotrzymania wszystkich warunków umowy, które, co należy podkreślić, były jej znane w dniu zawarcia umowy. W tych okolicznościach podnoszony przez Skarżącą argument, iż cel umowy został zrealizowany, a krótkotrwałe opóźnienie w terminie opłacenia składek nie powinno skutkować obowiązkiem zwrotu dofinansowania, nie znajduje uzasadnienia. Jednocześnie Sąd podkreśla, że organ nie kwestionował, iż wypłacone środki zostały wydatkowane na realizację zadania objętego umową. Sąd podkreśla, że regulacja zawarta w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji ma charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, pracodawca zobowiązany jest do zwrotu wypłaconego dofinansowania. Sąd wskazuje również, że wywodzona z Konstytucji RP zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa (por. wyrok z 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15). Zasadnie zatem organ uznał, że otrzymane przez Skarżącą dofinansowanie powinno zostać zwrócona na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 49e ustawy o rehabilitacji. Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 138 § 1 w związku z art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 K.p.a. bowiem w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Rozstrzygnięcie organu stanowi wynik wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.