V SA/Wa 591/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego; 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...], z dnia [...] listopada 2011r., znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz Gminy [...] kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie gmina [...] (zwana dalej skarżącą) zaskarżyła postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011r. znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego - dotyczy projektu "Dużo wiem - więcej mogę - świadomy wybór drogi edukacyjno - zawodowej". Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Na podstawie zawartej w dniu [...] listopada 2009 r. umowy o dofinansowanie Gmina [...], realizowała projekt pt. "Dużo wiem - więcej mogę - świadomy wybór drogi edukacyjno - zawodowej" finansowany w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL). W toku kontroli projektu przeprowadzonej w dniach od 24 do 27 maja 2011 r. przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] stwierdzono, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 32 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 z późn. zm.). W związku z nieprawidłowościami, w dniu 25 lipca 2011 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] wystosował do Gminy [...] zalecenia pokontrolne nr [...], w których wezwał do zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków (w łącznej kwocie 38.489,31 zł) wraz o odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od otrzymania ww. Zaleceń. W związku z brakiem wpłaty, w dniu 12 września 2011 r. organ skierował wezwanie do zapłaty a 25 października 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami. W dniu 3 listopada 2011 r. - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - skarżąca wniosła do organu wniosek o zawieszenia postępowania administracyjnego. Jako przesłankę zawieszenia wskazała toczące się przed Sądem Okręgowym w [...] postępowanie (pozew z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II C 1410/11) o ustalenie nieistnienia należności wynikającej z pisma Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r., które było wezwaniem do zapłaty kwoty 38.489,31 zł wraz z odsetkami wynikającej z niewykonania zaleceń pokontrolnych nr [...]. Podstawą dla złożenia pozwu przez skarżącą było uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym rozumianym jako rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Gmina [...] w dniu 29 listopada 2011 r. wniosła zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa [...], dotyczące odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części dofinansowania. W ocenie skarżącej w sprawie zaszły przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tzn. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Minister Rozwoju Regionalnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne. Zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Kwestie, na które powołuje się skarżący – zdaniem Ministra - nie dotyczą zagadnienia wstępnego, ale faktycznie istoty sprawy, a w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania, a w konsekwencji do wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisów o finansach publicznych. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła gmina [...], w której wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Marszałka Województwa [...] - w związku z naruszeniem art. 97 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko zaistnieniem przesłanek do zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, które jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku; rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Skarżąca wskazał, że bezspornym jest fakt, iż postępowanie administracyjne wszczęte przez Marszałka Województwa [...] zawiadomieniem z dnia 25 października 2011r. (wpłynęło do Urzędu Gminy w [...][...] października 2011r.) jest w toku, gdyż nie została w jego wyniku wydana prawomocna decyzja. Ponadto zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie ma decydujące znaczenie dla dalszych losów postępowania administracyjnego jest stwierdzenie przez sąd powszechny, czy należność z umowy o dofinansowanie, do której dochodzenia Marszałek Województwa [...] przystąpił w postępowaniu administracyjnym, istnieje czy też nie istnieje. Deklaratoryjne stwierdzenie nieistnienia należności z umowy definitywnie zapobiega powstaniu sporu między Gminą [...] a Województwem [...], a postępowanie administracyjne traci podstawę swojego bytu. Nie ulega wątpliwości zdaniem skarżącej, że występuje tu związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a niewątpliwie rozstrzygnięcie sądu powszechnego ma wpływ na wynik merytoryczny postępowania administracyjnego. Ponadto Gmina [...] złożyła pozew (sygnatura akt II C 1410/11) do Sądu Okręgowego w [...] o ustalenie nieistnienia należności w dniu 29 września 2011r., a więc przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego (data wpływu do UG w [...] zawiadomienia 26 października 2011r.). W związku z powyższym zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Jednocześnie sprawa o sygnaturze akt II C 1410/11 nie została zakończona prawomocnym orzeczeniem sądu, tym samym zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Tym samym – zdaniem strony skarżącej - wystąpiły łącznie trzy przesłanki będące podstawą obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez Marszałka Województwa [...], wszczętego zawiadomieniem z dnia 25 października 2011r. w sprawie zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak od zaległości podatkowych. Skarżąca nie może zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu do postanowienia, iż rozstrzygnięcie, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych nie jest zagadnieniem prawnym istotnym dla postępowania administracyjnego. Ocena, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, należy do niezawisłego sądu powszechnego. Taka droga rozstrzygania sporów i wątpliwości (a niewątpliwie kwestia naruszenia przepisów ustawy PZP jest kwestią sporną) pomiędzy Beneficjentem (gminą) a Instytucją Pośredniczącą (Województwem) wskazana została Beneficjentowi w umowie o dofinansowanie realizacji projektu w paragrafie 31. Organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnicy stron zgodnie potwierdzili, że Marszałek Województwa [...] wydal już decyzję dotyczącą zwrotu części dofinansowania w postępowaniu wszczętym w dniu 25 października 2011r. , która została następnie utrzymana w mocy przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Na to rozstrzygnięcie Gmina [...] złożyła skargę do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z p. zm.) i ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 z p. zm.) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. W orzecznictwie i literaturze przyjęto, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (patrz: A. Wróbel, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2009). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że także przepisy prawa procesowego będą wyznaczać wyłączną podstawę zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wystąpi to w wypadku, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uczyni postępowanie bezprzedmiotowym, a zatem zakończy się ono rozstrzygnięciem niemerytorycznym. Co do samej istoty zagadnienia wstępnego należy podkreślić, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. Wskazuje na to przede wszystkim argument w postaci konieczności jego rozstrzygnięcia. Co do zasady za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym, przede wszystkim orzeczniczą, ale także rejestracyjną. Może być to zarówno czynność konstytutywna, jak i deklaratoryjna. W określonych sytuacjach "rozstrzygnięcie" mogą stanowić czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego (np. ugody). Pojęcie "rozstrzygnięcia" wyklucza natomiast czynności techniczno-procesowe. W rezultacie należy przyjąć, że treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (patrz: G. Łaszczyca , Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż przed sądem powszechnym (Sądem Okręgowym w [...]) zawisł spór pomiędzy stroną skarżącą a Województwem [...] o ustalenie nieistnienia należności wynikających z pism wzywających do zapłaty w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych. Skoro sąd powszechny przyjął do swojego rozstrzygania tę kwestię, istnieje tym samym związek pomiędzy sporem zawisłym przed sądem powszechnym, a toczącym się postępowaniem administracyjnym polegający na tym, iż rozstrzygnięcie podjęte przez sąd powszechny (o istnieniu lub nie obowiązku zapłaty w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych) przesądzi o wyniku toczącego się postępowania administracyjnego (określenie zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami lub umorzenie postępowania). Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd w toczącym się postępowaniu ocenia tylko postanowienie Ministra, utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka, nie zaś zasadność postępowania toczącego się przed sądem powszechnym w świetle wskazanej ustawy o finansach publicznych. Z przedstawionych wyżej powodów, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, można bowiem zarzucić organom administracji naruszenie przepisów art. 97 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy obydwu instancji wydały orzeczenia z naruszeniem art. 97 § 1 k.p.a., czym naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkowało orzeczeniem jak w sentencji wyroku. Przepisu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz oświadczenia stron złożone na rozprawie. O kosztach orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.