V SA/Wa 593/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w W. na informację Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej; oddala skargę. "I." Sp. z o.o. w dniu 18 lipca 2013 r. złożyła do Regionalnej Instytucji Finansującej Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw, w ramach działania 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka wniosek o dofinansowanie projektu: "Portal informacyjny dla społeczności lokalnych". Regionalna Instytucja Finansująca (RIF) pismem z dnia [...] września 2013 r. poinformowała Wnioskodawcę, iż jego wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny w wyniku oceny merytorycznej obligatoryjnej wobec niespełnienia kryteriów: - Przedstawiony opis modelu biznesowego uwiarygodnia powodzenie rynkowe projektu (kryterium nr 2); - Projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców (kryterium nr 4); - Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usługi (kryterium nr 5); -Przedstawiono koncepcję promocji e-usługi wśród potencjalnych odbiorców (kryterium nr 6); - Wnioskodawca zapewnia trwałość rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu (kryterium nr 7); - Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (kryterium nr 8); - Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) (kryterium nr 9); - Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania (kryterium nr 10); - Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia (kryterium nr 11). Spółka złożyła do Ministra Administracji i Cyfryzacji protest od negatywnej oceny merytorycznej wniosku. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Wnioskodawca został powiadomiony przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, iż jego protest został na podstawie art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649, dalej: u.z.p.p.r.) pozostawiony bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż przyczyną pozostawienia protestu bez rozpatrzenia było wyczerpanie z dniem 4 lipca 2014 r., alokacji na działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013. Spółka zaskarżyła powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2109/14 skargę uwzględnił wskazując, że między wniesieniem protestu od negatywnej informacji z dnia [...] września 2013 r., tj. datą [...] października 2013 r. a datą wydania zaskarżonej informacji o pozostawieniu protestu bez rozpoznania, tj. dniem [...] lipca 2014 r. – upłynęło 256 dni. Równocześnie z dniem 4 lipca 2014 r. wyczerpanie zostały środki na działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013. Sąd stwierdził, że nierozpoznanie protestu w terminie wskazanym w § 8 ust. 1 Procedury odwoławczej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozostawienie go bez rozpoznania zamknęło Wnioskodawcy drogę do weryfikacji przez organ II instancji rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia [...] września 2013 r. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, stanowiło naruszenie prawa w toku oceny projektu, co zgodnie z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. dało Sądowi podstawę do stwierdzenia, że postępowanie w przedmiocie oceny projektu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo. Brak środków natomiast uzasadniał nie przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku WSA przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 2668/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uzasadniając wyrok NSA stwierdził, że przedmiotem kontroli sądowej jest ocena projektu, co wynika z postanowień art. 30c ust. 1 – 3 u.z.p.p.r. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. Nie jest natomiast wyłącznym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego informacja, o której mowa w art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r., czyli informacja o wyniku rozpatrzenia protestu. Z art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. wynika, że sąd uwzględnia skargę, stwierdzając, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ustawodawca expressis verbis wskazał zatem, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest ocena projektu. Kryterium tej oceny jest zgodność z prawem. Pozbawienie sądowej kontroli oceny projektu oznaczałoby, że ewentualne naruszenia prawa popełnione przy jego ocenie przez organ pierwszej instancji pozostałyby poza zakresem jakiejkolwiek kontroli, co godziłoby w ustrojowe kompetencje sądu administracyjnego i niweczyło sens ustanowienia regulacji przewidzianej w art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. NSA stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 30i pkt 2 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 i art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., gdyż przyjął niezgodność z prawem oceny projektu jedynie ze względu na przekroczenie wynikającego z art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r. terminu rozpatrzenia protestu. Sąd zobowiązany był natomiast do dokonania oceny, mając na uwadze zarówno normy prawa procesowego, jak również normy prawa materialnego, w tym w szczególności tzw. "Przewodnik po kryteriach". NSA wskazał, że Sąd I instancji rozpatrując sprawę ponownie powinien uwzględnić wykładnię art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji Sąd ten powinien dokonać kompleksowej kontroli oceny projektu, zarówno pod względem zgodności z prawem materialnym, jak również z prawem procesowym, nie ograniczając się wyłącznie do przepisów regulujących terminy załatwiania spraw. Oznacza to, że ustalenie przez Sąd I instancji, czy nierozpoznanie protestu w terminie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinno być dokonane dopiero po wcześniejszym zweryfikowaniu oceny projektu ze względu na zgodność z prawem materialnym oraz ze względu na zgodność z innymi, niż dotyczące terminów załatwiania spraw, przepisami procesowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że z przepisów prawa krajowego, zastosowanie sprawie mają przede wszystkim ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz. U z 2014 r., poz. 1649, dalej: u.z.p.p.r.) i rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego dnia 21 marca 2013 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. poz. 412 ze zm. dalej: rozporządzenie MRR). Zastosowanie w sprawie mają również następujące regulacje: Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 dokument opracowany na podstawie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013; Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 z czerwca 2013r., dalej: jako Przewodnik i Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej, zwany dalej Regulaminem. WSA dokonując, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku NSA kontroli oceny projektu stwierdził, że przy ocenie projektu nie doszło do naruszenia prawa w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie, że została ona przeprowadzona z naruszeniem prawa. W rozpoznanej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego dofinansowania było stwierdzenie niespełniania przez projekt kryteriów dziewięciu merytorycznych obligatoryjnych. Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie Regulaminem przeprowadzania konkursu ocena merytoryczna obligatoryjna dokonywana jest w systemie "zero-jedynkowym", a wnioski o dofinansowanie nie spełniające wszystkich kryteriów oceny merytorycznej obligatoryjnej są odrzucane (§ 7 ust. 2 pkt 9). Do dofinansowania rekomendowane są projekty, które, obok innych warunków, spełniają wszystkie kryteria oceny merytorycznej obligatoryjnej (§ 7 ust. 2 pkt 12a). Z powyższego uregulowania wynika, że niespełnienie choćby jednego kryterium merytorycznego obligatoryjnego wyklucza możliwość otrzymania wnioskowanego dofinansowania. Dokonując kontroli przeprowadzonej przez RIF oceny projektu, Sąd odniesie się kolejno do każdego z kryteriów oceny merytorycznej obligatoryjnej, które zostało uznane z niespełnione. Kryterium nr 2 w brzmieniu "Przedstawiony opis modelu biznesowego uwiarygodnia powodzenie rynkowe". RIF prawidłowo ustaliła, że analiza grupy docelowej (potrzeby oraz liczebność) przedstawiona we wniosku nie została poparta obiektywnymi danymi. Nie jest jasne na podstawie jakich konkretnie źródeł Wnioskodawca wyciąga wnioski na temat liczebności grup docelowych, co oznacza, że popyt na e-usługę nie został oparty o źródła, które w sposób obiektywny wskazywałyby na potrzeby potencjalnych użytkowników. Uzasadnia to stwierdzenie, że kryterium nr 2 nie zostało spełnione. Sąd podziela stanowisko Regionalnej Instytucji Finansującej, że nie zostało spełnione kryterium nr 4 "Projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców". W myśl Przewodnika w ramach oceny tego kryterium należało sprawdzić, czy Wnioskodawca podał wiarygodną metodologię zidentyfikowania potencjalnych grup odbiorców e-usług oraz ich potrzeb, a wszystkie dane i opisy muszą się opierać na danych obiektywnych. Trafnie wskazała Regionalna Instytucja Finansująca, że opisy w punkcie 16a wniosku nie obrazują bezpośrednio liczby potencjalnych odbiorców oraz ich potrzeb w oparciu o weryfikowalne dane źródłowe. We wniosku brak jest uzasadnienia do przyjęcia, że jednostki samorządu terytorialnego i mieszkańcy będą skłonni korzystać z oferowanych usług, a jednostki samorządu terytorialnego dokonywać opłat. Ogólne powołanie się przez Wnioskodawcę na przeprowadzoną ankietę nie obrazuje realnego popytu na usługę. Sąd dokonując kontroli przeprowadzonej oceny wniosku w tym zakresie i odnosząc się do stanowiska strony przedstawionego w proteście i skardze wskazuje dodatkowo, że przywołując w punkcie 16a wniosku adresy stron internetowych, Wnioskodawca nie skonkretyzował, jakie informacje zawarte na tych stronach określają "docelowe rynki i grupy odbiorców" zaproponowanej we wniosku usługi oraz nie zapisał takich informacji we wniosku. Stwierdzenie, iż "Z badań wynika, że 50% samorządów byłaby zainteresowana korzystaniem z kolejnych kanałów komunikacji lub też ze skonsolidowanej platformy komunikacyjnej (..)", wobec braku wskazania o jakie badania chodzi należy potraktować jako przypuszczenie, a nie wiarygodną informację. Kryterium nr 5 brzmi "Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usługi". Definicja e-usługi została sformułowana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRR i powtórzona w Przewodniku po kryteriach wyboru. Zgodnie z tą definicją przez e-usługę należy rozumieć usługę świadczoną w sposób zautomatyzowany przez użycie technologii informacyjnych, za pomocą systemów teleinformatycznych w publicznych sieciach telekomunikacyjnych, na indywidualne żądanie usługobiorcy, bez jednoczesnej obecności stron w tej samej lokalizacji. Przepis zawiera również wyliczenie usług, które nie są zaliczane do e-usług. Zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru w ramach oceny spełnienia tego kryterium bada się między innymi czy wszystkie usługi planowane do przygotowania, wdrożenia i świadczenia drogą elektroniczną w ramach projektu, spełniają wszystkie przesłanki usługi elektronicznej (e-usługi) zgodne z powyższą definicją usługi elektronicznej przyjętej dla Działania 8.1 oraz czy wszystkie usługi wdrażane w ramach projektu są e-usługami. Przy czym, w Przewodniku wskazano, że przedstawienie wystarczającego uzasadnienia warunków pozwalających uznać proponowany produkt projektu za e-usługę jest obowiązkiem Wnioskodawcy (samo zacytowanie definicji e-usługi we wniosku o dofinansowanie nie stanowi uzasadnienia). Regionalna Instytucja Finansująca uznała, że kryterium to nie zostało spełnione. Po dokonaniu autokontroli w wyniku protestu wniesionego przez stronę, RIF co do zasady podtrzymała wcześniejsze stanowisko, modyfikując nieco jego uzasadnienie. Ostatecznie RIF uznała, że wideokonferencje należą do usług nie zaliczonych do usług elektronicznych w świetle zapisów Przewodnika. Stanowisko RIF jest prawidłowe, jednym z elementów definicji e-usługi jest brak jednoczesnej obecności stron w tej samej lokalizacji. Definicji tej nie spełnia możliwość prowadzenia transmisji ze spotkania z mieszkańcami przez platformę V. Tłumaczenie strony, iż za pośrednictwem platformy V. możliwe jest również obejrzenie zdarzeń w czasie późniejszym, nie zmienia faktu, że możliwe jest również prowadzenie i oglądanie transmisji czasie rzeczywistym. Sąd zauważa, że ww. możliwość przeprowadzenia transmisji jest tylko częścią usług zaplanowanych w zgłoszonym wniosku, ale ze względu na przywołany wyżej zapis Przewodnika, iż wszystkie usługi planowane w ramach projektu muszą spełniać wszystkie kryteria e-usługi, niespełnienie tego kryterium przez jedną z nich eliminuje możliwość uznania, że kryterium nr 5 zostało spełnione. Za niespełnione uznane zostało również kryterium nr 6 w brzmieniu "Przedstawiono koncepcję promocji e-usługi wśród potencjalnych odbiorców". RIF uznała, że wobec nieprzeprowadzenia rzetelnej identyfikacji grupy docelowej nie jest możliwa efektywna promocja e-usługi. Stanowisko to Sąd uznaje za logiczne i odpowiadające wymogom przedstawionym w przewodniku, w szczególności konieczności skierowania promocji do wszystkich grup docelowych, do których kierowane są e-usługi. Kryterium nr 7 brzmi "Wnioskodawca zapewnia trwałość rezultatów projektu przez okres minimum 3 lata od zakończenia projektu". W przewodniku przy opisie tego kryterium wskazano między innymi, że Wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia koncepcji rozwoju działalności, zwracając uwagę na kwestię cyklu życia planowanej e-usługi oraz strategię reakcji na działania obecnej i przyszłej konkurencji. Sąd stwierdził że, informacje podane w punktach 19b wniosku są bardzo ogólne, a odniesienie się do konkurencji enigmatyczne. Równocześnie Sąd zauważył, że w punkcie 19 c i d Wnioskodawca przedstawił koszty stałe i zmienne w okresie trwałości projektu, a także planowany popyt na usługi w kolejnych trzech latach, czego instytucja oceniająca wniosek nie zauważyła, w efekcie czego dokonała oceny spełnienia tego kryterium w sposób niekompletny. Kryterium nr 8 stanowi, że "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". Sąd podziela stanowisko RIF, że kryterium to nie zostało spełnione. Przedstawione przez RIF uzasadnienie niespełnienia tego kryterium znajduje odzwierciedlenie w treści wniosku. Zgodnie z Przewodnikiem, przy kontroli spełnienia tego kryterium bada się, czy przedstawione w projekcie wydatki są dostatecznie uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia realizacji danego projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu. Stosownie do Instrukcji wypełniania wniosku, w odniesieniu do poszczególnych wydatków kwalifikowalnych wykazanych w punkcie 21 wniosku należy podać wiarygodny sposób oszacowania wysokości danego wydatku (kwoty te powinny z grubsza odpowiadać przeciętnym cenom rynkowym). Opis sposobu oszacowania wydatków powinien umożliwiać dokonanie korekty wartości wydatków, które zostaną uznane za przeszacowane. W przypadku dokonania wyceny na podstawie rozeznania rynkowego, Wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia szczegółowych informacji na temat metodyki takiej wyceny (liczba i nazwy podmiotów do których wystosowano zapytania, oraz informacja o otrzymanych odpowiedziach/ofertach). Prawdziwość informacji w tym zakresie może być wyrywkowo weryfikowana w toku oceny wniosku. Prawidłowo ustaliła RIF, że opis wydatków był niepełny. Np. w odniesieniu do wydatków na usługi informatyczne Wnioskodawca wskazał na fakt przeprowadzenia rozmów z trzema podmiotami, nie podał informacji o otrzymanych ofertach. W przypadku wydatków na wynagrodzenia jako metodologię oszacowania ich wysokości powołał się na rozmowę z potencjalnymi kandydatami. Słusznie zauważyła instytucja oceniająca, że nie może być podstawą oszacowania wysokości wydatku kwota jaką życzy sobie otrzymać potencjalny kandydat na dane stanowisko. Usługi prawne, księgowe i kadrowe zostały przedstawione łącznie, ich wycena została dokonana na podstawie ofert zgromadzonych w Internecie, wskazano adres strony internetowej, ale żadnych szczegółów. Już to przykładowe wyliczenie nieprawidłowo zaprezentowanych wydatków nakazuje uznać, że kryterium nr 8 nie zostało spełnione. Kryterium nr 9 "Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat)".Opisany przy kryterium nr 8 brak prawidłowej metodologii oszacowania kosztów w ocenie RIF jest podstawą do przyjęcia, że środki nie będą wykorzystane w sposób celowy. W ocenie Sądu brak prawidłowego opisu i oszacowania kosztów nie pozwala na ocenę, czy środki będą wykorzystane w sposób efektywny, który to brak możliwości oceny sprawia, że kryterium nr 9 nie może zostać uznane za spełnione. Kryterium nr 10 "Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania". Zgodnie z Instrukcją należy przedstawić chronologię zaplanowanych działań projektu, w tym działań/zadań prowadzących do ponoszenia wydatków wyszczególnionych w Przebiegu rzeczowo-finansowym. Opis ma wskazywać, iż następstwo zdarzeń i umiejscowienie wydatków w czasie jest szczegółowo przemyślane, logiczne, racjonalne i nie będzie prowadzić do marnotrawienia zasobów, w szczególności środków finansowych (pkt 18 a). Zgodnie z Przewodnikiem przy ocenie spełnienia tego kryterium bada się w pierwszej kolejności czy opis przebiegu wdrożenia projektu precyzyjnie określa logicznie ułożony plan działań prowadzących do osiągnięcia założonych celów. Stronie zarzucono, że przedstawione przez nią informacje są z punktu widzenia wykonalności organizacyjnej i finansowej nielogiczne. Wskazuje na to przyjęcie, że sprzedaż e-usług zostanie uruchomiona w II etapie projektu, choć w tym czasie będą trwały testy projektu. Sąd podziela stanowisko RIF. Nie są przekonywujące argumenty wnioskodawcy przedstawione w proteście, iż w pierwszych miesiącach sprzedaż jest planowana do klientów znanych wnioskodawcy, od których otrzymywałby informacje zwrotne o problemach z produktem, szczególnie wobec faktu, że nabywcami produktu mają być jednostki samorządu terytorialnego, a więc jednostki sektora finansów publicznych, które przy dokonywaniu zakupów muszą przestrzegać szczególnych rygorów. Kryterium nr 11 "Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia. Dokonując negatywnej oceny tego kryterium RIF stwierdziła przede wszystkim, że w związku z zakwestionowaniem kryterium nr 5 "Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług" nie jest realny do osiągnięcia wskaźnik rezultatu "Liczba nowych e-usług". Niespełnienie tego wskaźnika stanowi o tym, że kryterium nie jest spełnione. W związku z powyższym Sąd uznał, że dokonana przez RIF ocena projektu nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.