V SA/Wa 594/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.) Sędzia WSA - Irena Kudiura Asesor WSA - Michał Sowiński Protokolant - Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Prezesa Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę oddala skargę Pismem z dnia 7 lutego 2006 r. H. P. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej "Zakład") o rozłożenie na raty należności z tytułu składek oraz o umorzenie w całości odsetek od należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Uzasadniając wniosek powołała się na ciężką sytuację materialną spowodowaną m.in. utratą prawa do zasiłku chorobowego. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zakład odmówił umorzenia odsetek. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s." nie pozwalają na umorzenie samych odsetek naliczanych za zwłokę od nieopłaconych składek. Powołując się na treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. Zakład wyjaśnił, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane należnościami z tytułu składek, nie opłacone w terminie podlegają egzekucji administracyjnej lub sądowej. Z kolei art. 28 ust. 1 i 2 stanowi, iż powyższe należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w cęsci tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. W świetle powołanych powyżej przepisów nie było więc możliwe umorzenie samych odsetek w oderwaniu od składek na ubezpieczenia społeczne. Rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił decyzję Zakładu w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes Zakładu zauważył, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż w sprawie wysokości zaległości składkowych zobowiązanej toczy się postępowania odwoławcze przed Sądem Apelacyjnym w L. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji Zakładu kwestia wysokości odsetek za zwłokę była więc sporna. Skoro rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, organ administracji publicznej powinien zawiesić postępowanie administracyjne. Decyzja Prezesa Zakładu została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi jak i w piśmie procesowym z dnia 12 marca 2007 r. zakwestionowano możliwość wydania decyzji przez Dyrektora Oddziału ZUS w I jak i w II instancji, co zdaniem pełnomocnika skarżącej miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zarzucono również, iż w niniejszej sprawie nie wskazano podstawy prawnej która upoważniałaby Prezesa Zakładu do cedowania swoich uprawnień na dyrektorów oddziałów ZUS lub innych pracowników ZUS. Kolejny zarzut dotyczy błędnego - w ocenie pełnomocnika skarżącej - pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Przed przejściem do oceny zarzutów skargi przypomnieć jednak należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365) - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów Sąd stwierdza, iż zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz.U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071) - dalej jako "k.p.a."] organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie jest dopuszczalne natomiast przesądzanie treści rozstrzygnięcia sprawy poprzez np. zajęcie merytorycznego stanowiska w poszczególnych kwestiach, gdyż prowadziłoby do sprowadzenia postępowania administracyjnego do jednej instancji i pozbawienia organu podstawowego samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym. W przedmiotowej sprawie Prezes ZUS działający jako organ II instancji nie naruszył powyższego przepisu. Stwierdził bowiem, iż "przy wydaniu decyzji organ I instancji uchybił przepisom procedury administracyjnej w zakresie zasady przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zasady uzależnienia rozpatrzenia sprawy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd." Zauważył, że skoro toczy się postępowanie odwoławcze przed Sądem Apelacyjnym w L., to - jak słusznie stwierdził Prezes Zakładu - w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji postępowanie administracyjne przed organem I instancji powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia tegoż zagadnienia przez sąd. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wydania w niniejszej sprawie decyzji w I jak i w II instancji przez ten sam organ - tego samego Dyrektora Oddziału, Sąd zauważa, iż w przeciwieństwie do twierdzeń pełnomocnika skarżącej decyzję w I instancji podpisał Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS, natomiast decyzję II instancji podpisał Dyrektor tego oddziału. Odnosząc się natomiast do kwestii upoważnienia tych podmiotów do wydawania decyzji wskazać należy, że na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 80, poz. 914 ze zm.) Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu oraz reprezentuje go na zewnątrz. Ponadto może upoważniać m.in. dyrektorów oddziałów oraz innych pracowników ZUS do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. A zatem fakt, że w niniejszej sprawie Prezes ZUS udzielił upoważnienia zarówno zastępcy dyrektora oddziału ZUS w O. jak i dyrektorowi tej placówki, wynika z przyjętej w przepisach konstrukcji reprezentacji ZUS i Prezesa ZUS. Sąd dostrzegł podnoszoną w skardze nieścisłość w treści pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji odnośnie sposobu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nieścisłość ta polegająca na stwierdzeniu, że ww. skargę należy wnieść za pośrednictwem oddziału ZUS nie ma jednak cech takiego naruszenia przepisów proceduralnych, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. są podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.