V SA/Wa 597/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - specjalista Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. S. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. S. (zwanego dalej: skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] października 2011 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] marca 2006 r. Kierownik BP ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej kwocie 10.698,90 zł. do powierzchni 18,77 ha, mocą której skarżący uzyskał płatności do pakietu Ochrona gleb i wód (K01), wariant Międzyplon ozimy (KO 1b). Płatność została wypłacona skarżącemu 12 maja 2006 r. Następnie w trakcie kontroli administracyjnej wniosku kontynuacyjnego skarżącego z 1 marca 2006 r. stwierdzono, że w 2005 r. na skutek błędnego działania systemu informatycznego nie wykryto, iż działki ewidencyjne nr [...],[...] i nr [...],[...] i [...] znajdują się na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu ze źródeł rolniczych (OSN). W związku z tym [...] października 2006 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął postępowanie w sprawie unieważnienia decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z [...] marca 2006 r., a następnie decyzją z [...] listopada 2006 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Kierownik BP ARiMR w [...] decyzją z [...] lutego 2007 r. przyznał skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, przyznającą płatność w ramach pakietu Ochrona gleb i wód (K01), wariant międzyplon ozimy (KO 1b) w wysokości 701,10 zł, do powierzchni 1,23 ha. Zawiadomieniem z 9 sierpnia 2007 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z [...] marca 2006 r., a następnie decyzją z [...] października 2011 r., ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 9.997,80 zł. Skarżący pismem z 2 listopada 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że organ w żadnym z piśmie nie wykazał od kiedy sporne grunty są zakwalifikowane do gruntów zanieczyszczonych związkami azotu. Skarżący podkreślił, że przystąpił do programu za wiedzą i akceptacją Biura Powiatowego ARiMR w [...] i poniósł wymierne nakłady, które pokryte zostały z przyznanej i wypłaconej płatności. Podniósł także, że nie jest już właścicielem gruntów na których realizowany był program. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję z [...] października 2011 r. w mocy. W jej uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.; dalej zwana: ustawą), Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2. krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone nienależnie skarżącemu środki finansowe z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Następnie Prezes ARiMR wskazał, że płatność z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt przysługuje na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.; zwanego: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), które określa zasady udzielania, wstrzymywania i zwracania pomocy finansowej. Zgodnie z § 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje na realizację pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, jeżeli zadania realizowane w ramach tych pakietów są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych w obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu, zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.). W przedmiotowej sprawie decyzja z [...] marca 2006 r., którą skarżący otrzymał płatność rolnośrodowiskową, decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2006 r. wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Decyzja ta wobec braku odwołania stała się ostateczna, a w miejsce usuniętej z obiegu prawnego decyzji z [...] marca 2006 r. wydana została decyzja z [...] lutego 2007 r. przyznająca skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości 701,10 zł. W związku z tym skarżący zobowiązany jest na podstawie decyzji z [...] października 2011 r. do zwrotu kwoty 9.997,80 zł na którą składa się różnica między kwotą płatności przyznaną decyzją z [...] marca 2006 r. a kwotą płatności przyznaną decyzją z [...] lutego 2007 r. Prezes ARiMR odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że niniejsze postępowanie jest prowadzone w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną z [...] lutego 2007 r. Skarżący nie wniósł odwołania od wskazanej wyżej decyzji choć właśnie w tamtym postępowaniu powinien podnieść kwestie, o których wspomina we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym zarzuty skarżącego uznał za nie mieszczące się w zakresie rozpoznania w postępowaniu w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Następnie Prezes ARiMR wyjaśnił, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18-58 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm.). Prezes ARiMR stwierdził, że tej sprawie przepisy te nie mają zastosowania, ponieważ wypłata płatności rolnośrodowiskowej uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła 12 maja 2006 r. natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków zostało doręczone 14 sierpnia 2007 r., a więc przed upływem 10 jak również 4 lat od daty płatności. Ponadto Prezes ARiMR stwierdził także, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Zdaniem Prezesa ARiMR w tej sprawie ww. przepisy również nie mają zastosowania, ponieważ wypłata płatności nastąpiła co prawda na skutek pomyłki ARiMR (ze względu na błędne działanie systemu informatycznego), jednakże skarżący podpisując wniosek o przyznanie płatności oświadczył jednocześnie, iż są mu znane zasady przyznawania płatności, zatem musiał mieć świadomość, że do zadeklarowanych działek ewidencyjnych przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie jest możliwe. Ponadto Prezes ARiMR wskazał w zaskarżonej decyzji podstawy prawne naliczenia kwoty do zwrotu nienależnie pobranych płatności oraz sposobu naliczenia odsetek. Skarżący w skardze nadanej 7 lutego 2012 r. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR obu instancji z [...] stycznia 2012 r. i [...] października 2011 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: 1. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, poprzez błędną wykładnię określenia "błąd nie mógł być wykryty przez rolnika", a w konsekwencji nie zastosowanie tego przepisu; 2. art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, poprzez wydanie decyzji ustalającej należność pomimo wygaśnięcia (przedawnienia) uprawnienia do jej wydania; 3. art. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę ciężaru skutków błędu organu; 4. art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż sam fakt podpisania oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności, skutkuje automatycznie możliwością wykrycia przez stronę błędu organu. W motywach skargi skarżący powtórzył argumentację złożoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podkreślił, że z okoliczności samego podpisania oświadczenia o znajomości zasad przyznawania wnioskowanej płatności nie wynika, iż rolnik był w stanie wykryć błąd organu. Przede wszystkim z samego faktu podpisania oświadczenia nie sposób wywieść, iż znana skarżącemu była treść § 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ samo umieszczenie oświadczenia w formularzu nie może prowadzić do automatycznego przyjęcia wniosku, iż stronie znana będzie treść szczegółowych przepisów regulujących daną kwestię. Zdaniem skarżącego pogląd organu, iż rolnik mógł wykryć jego błąd powinien znajdować uzasadnienie w przeprowadzonym postępowaniu, a jego przyjęcie przez organ musi być należycie uzasadnione. Zaskarżone decyzje tego wymogu nie zachowują. Skarżący dodał, że gdyby nawet miał świadomość, iż objęcie jego nieruchomości programem działań ograniczających odpływ azotu stanowi przeszkodę dla przyznania płatności, to i tak nie miał możliwości ustalenia tej okoliczności. Jeżeli w skutek awarii systemu informatycznego organ nie wiedział, iż grunty są objęte takimi działaniami, to udzieliłby skarżącemu informacji przeczącej, gdyby się do niej zwrócił. Innymi słowy, jeżeli organ nie wiedział o objęciu działek skarżącemu prowadzonymi przez siebie działaniami, to tym bardziej nie mógł wiedzieć o nich skarżący. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. skarga jest zasadna. Sąd na wstępie zaznacza, że w sprawie bezsporna jest prawidłowość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z [...] marca 2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do powierzchni 18,77 ha. Skarżący nie kwestionował decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] marca 2006 r., a więc zasadnie organ uznał, iż skarżący w istocie zaakceptował to, iż co do części działek objętych płatnością (nr 35, 12/8, 12/6 i 12/7) – jako położonych na obszarach szczególnie narażonych, zgodnie z § 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – płatność nie przysługuje. To, iż wymienione działki położone są na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotem wynika z przepisów rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] grudnia 2003 r. w sprawie określenia wód wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszarów szczególnie narażonych, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć (Wielk. Nr 192, 3568) oraz rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] marca 2004 r. w sprawie programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych dla obszaru zlewni rzeki [...] i [...] (Wielk. Nr 51, 1170). Tak więc przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wyłącznie prawidłowość ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych i zastosowania przepisów dających możliwość odstąpienia od zwrotu tych płatności. Przepis, który stanowi o takiej możliwości wynika z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 w myśl którego – obowiązek zwrotu dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Pomijając dalsze regulacje zawarte w ust. 4 in fine, a także w ust. 5 tegoż artykułu, które w sprawie nie mają znaczenia, przyjąć trzeba, że nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnej płatności jest całkowicie bezzasadne w świetle powołanego wyżej przepisu. Przede wszystkim wskazać należy, że sam organ w zaskarżonej decyzji przyznaje, iż wypłata płatności w przedmiotowej sprawie nastąpiła na skutek pomyłki ARiMR (ze względu na błędne działanie systemu informatycznego), przy czym jednocześnie zaznacza, że podpisanie przez skarżącego we wniosku oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności, powoduje, iż skarżący musiał mieć świadomość, że do zadeklarowanych działek ewidencyjnych przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie jest możliwe. Sąd z takim stanowiskiem w żaden sposób nie może się zgodzić, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że skarżący posiadał jakąkolwiek wiedzę o tym, że działki które zgłasza do płatności są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, a tym samym nie udowodniono, że błąd mógł być obiektywnie wykryty przez rolnika. Z pism skarżącego składanych w trakcie postępowania administracyjnego, jak również z oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy sądowej wynika natomiast, że skarżący pytał się pracownika Oddziału Doradztwa Rolniczego czy jego działki kwalifikują się do tej płatności i otrzymał odpowiedź, że tak. Co więcej organ w żaden sposób nie wyjaśnił, czy skarżący był i czy w ogóle mógł dowiedzieć się w momencie składania wniosku o tym, że jego działki zostały określone jako wrażliwe na zanieczyszczenie związkami azotu i zgodnie z § 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego są wykluczone z przedmiotowej płatności. Tym bardziej, że sam organ w momencie złożenia wniosku i w ponad rocznym postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej tego błędu nie był w stanie odkryć, posiadając w tym zakresie kompetentnych i wyspecjalizowanych urzędników, którzy oceniając wniosek winny posiadać o wiele doskonalszą znajomość przepisów, które stosują aniżeli rolnik. Sąd podkreśla, iż argument Prezesa ARiMR, że skarżący złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej, nie może oznaczać automatycznego wykluczenia zastosowania wobec rolnika dobrodziejstwa wynikającego z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Bowiem przy takim stanowisku organu w żadnej sytuacji powyższego unormowania nie można byłoby zastosować. W efekcie uprawniona jest konstatacja, że w niniejszej sprawie obowiązek dokonywania zwrotu nie może mieć miejsca, albowiem płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika, zwłaszcza, że sami decydenci zorientowali się o wydanej błędnej decyzji dopiero 1 marca 2006 r., a dysponowali – jak już podkreślono – kompetentnym aparatem urzędniczym i osobami sprawującymi obsługę prawną. W związku z powyższym zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, jak również naruszenia przepisów postępowania należało uznać za zasadne. Mając powyższe na względzie należy w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym ustalić czy skarżący w jakikolwiek sposób miał obiektywną możliwość wykrycia błędu organu, który wydał w sprawie decyzję. W przypadku braku takiej możliwości organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy wobec skarżącego zachodzi obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności mając na uwadze treść art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Zarzut skargi dotyczące naruszenia art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej jest bezzasadny (3 letni termin przedawnienia). Bowiem przepis ten dotyczy przedawnienia zobowiązań podatkowych, a nie płatności rolnych. Dla płatności rolnych jak trafnie wskazano w zaskarżone decyzji zastosowanie ma 4 i 10 letni termin przedawnienia wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.