V SA/Wa 599/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; I. Uchyla zaskarżoną decyzję. II. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. R. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] grudnia 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] września 2004 r. W. R. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt deklarując pakiet SO2 rolnictwo ekologiczne o łącznej powierzchni [...] ha w tym warianty SO2a02 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) o łącznej powierzchni [...] ha i SO2b02 o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją z [...] lutego 2005 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał W. R. płatność na 2004 r. z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do powierzchni [...] ha uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) oraz do powierzchni [...] ha trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności). W decyzji zaznaczono, że terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania jest 1 marca 2004 r. oraz, że zobowiązuje się beneficjenta do realizacji podjętych zobowiązań wynikających z zadeklarowanej we wniosku powierzchni w ciągu 5 lat od wspomnianego terminu. W dniu [...] kwietnia 2005 r. W. R. złożył wniosek, którym zadeklarował pakiet PO1b półnaturalne łąki dwukośne o pow. [...] ha oraz pakiet SO2 rolnictwo ekologiczne o łącznej powierzchni [...] w tym wariant uprawy naturalne (z certyfikatem zgodności) o łącznej powierzchni [...] ha i trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o łącznej powierzchni [...] ha. Przed wydaniem decyzji w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola, która wykazała, że zadeklarowana powierzchnia działki AH jest większa niż stwierdzona w toku kontroli, ponadto organ uzyskał informację od jednostki certyfikującej, że w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy jest [...] ha upraw rolniczych (z certyfikatem zgodności ) i [...] ha trwałych użytków zielonych (z certyfikatem zgodności). W tym stanie rzeczy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] marca 2006 r. decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości dla pakietu rolnictwo ekologiczne dla wariantu uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni [...] uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) i do powierzchni [...] ha trwałe użytki zielone( z certyfikatem zgodności) oraz do pakietu łąki ekstensywne półnaturalne łąki dwukośne o pow. [...] ha. W dniu [...] maja 2006 r. W. R. złożył kolejny wniosek o płatność rolnośrodowiskową na rok 2006, w którym określił m.in. pakiet rolnictwo ekologiczne wariant SO2a01 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni [...] ha i wariant SO2b02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha. W związku z tym, że jednostka certyfikująca potwierdziła w odniesieniu do wariantu uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) jedynie [...] ha wnioskodawca dokonał korekty wniosku. Kierownik Biura Powiatowego decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe dla wariantu półnaturalne łąki dwukośne na powierzchni [...] ha, pakietu rolnictwo ekologiczne wariantu uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha, wariantu uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) [...] ha i wariantu trwałe użytki zielone [...] ha. Pismem z [...] grudnia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 18 grudnia 2006 r. W dniu [...] stycznia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Od decyzji tej producent rolny złożył odwołanie. Na wezwanie Prezesa ARiMR wnioskodawca złożył kserokopię protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą E. w gospodarstwie producenta. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Prezes wskazał, że przy wydaniu decyzji przez Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w B., doszło do rażącego naruszenia prawa, co trafnie wykazał w swojej decyzji Dyrektor [...] Oddziału ARiMR. W toku postępowania nieważnościowego, które stanowi nowe, odrębne postępowanie administracyjne, brak jest podstaw do dokonywania nowych ustaleń faktycznych, w związku z czym badaniu podlega jedynie stan faktyczny i prawny istniejący na dzień wydania decyzji dotkniętej nieważnością. Kierownik wydając decyzję nie wziął pod uwagę wszystkich danych przekazanych przez Jednostkę Certyfikującą, w związku z czym popełnił błąd co do wysokości płatności. Kierownik nie uwzględnił bowiem tego, że producent przy realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne jest zobowiązany do prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym przez 5 lat, przy czym zadania realizowane w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne zostały opisane w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.174 poz. 1809 ze zm.). Jak się okazało producent nie uzyskał na 2006 r. certyfikatu zgodności na powierzchnię [...] ha. Brak certyfikatu wymaganego przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi podstawę do zastosowania § 16 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Jak się okazało z protokołu przedłożonego do akt sprawy Jednostka Certyfikująca wykazała uchybienia w realizacji pakietu SO2 rolnictwo ekologiczne, co powinno skutkować zmniejszeniem płatności za dany rok o 100%. W tym stanie rzeczy stwierdzenie przez Dyrektora [...] Oddziału ARiMR nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stało się konieczne a utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora uzasadnione. Od decyzji tej producent rolny złożył skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR nr [...] z [...] stycznia 2009 r. W skardze zarzucił naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 107 § 3 Kpa, art. 9, 10 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Producent podkreślił, że w całości popiera zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu i ponownie podnosi, że nie jest wystarczające wskazanie w decyzji, że przy wydaniu decyzji o przyznaniu płatności, nie uwzględniono wszystkich danych wynikających z informacji Jednostki Certyfikującej bez wskazania o jakie dane chodzi oraz, że zawyżono płatności bez wskazania o jakie płatności chodzi. W ocenie skarżącego nie jest również wystarczające przytoczenie treści przepisów bez wskazania jakie mają one zastosowanie w sprawie. Powoduje to, że naruszony został art. 107 § 3 Kpa, co narusza również zasadę wyrażoną w treści art. 9 Kpa. W ocenie skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji naruszony został również art. 10 § 1 Kpa ponieważ nie poinformowano go o zakończeniu postępowania co uniemożliwiło mu zapoznanie się z materiałem dowodowym i udzielenie wyjaśnień. To powoduje, że brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić ponieważ w ocenie Sądu trafny jest zarzut naruszenia treści art. 107 § 3 Kpa. Przede wszystkim należy wskazać, że w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącemu decyzją z [...] lutego 2005 r. obejmującą płatności na okres 5 lat poczynając od 1 marca 2004 r., zastosowanie mają przepisy unijne, w tym przede wszystkim przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z 15 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez EFOiGR oraz rozporządzenia (WE) nr 445/2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999. Jeśli chodzi o przepisy prawa krajowego zastosowanie mają głównie przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U.2003.229.2273 z późn.zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004.174.poz. 1809 ze zm.).Przepisy tych aktów prawnych zostały wskazane również w podstawie prawnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] grudnia 2006 r., której ważność została zakwestionowana. Jak wynika z jej treści w ramach przyznanej skarżącemu płatności znalazła się też płatność nazwana: za pakiet SO2a01 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) za [...] ha i pakiet SO2a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) za [...] ha. Płatności te mają związek z treścią wniosku producenta rolnego oraz z treścią informacji zawartej w wykazie sporządzonym przez Jednostkę Certyfikującą a dotyczącym roku 2006 zawierającym dane producentów rolnych wykonujących zadania w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne. Obowiązek sporządzania wspomnianego wykazu przez Jednostkę Certyfikującą wynika z art. 9 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. 2004.93.898 ze zm.). Z treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. wynika, że w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne SO2 możliwa jest realizacja różnych wariantów w tym wariantu uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) i wariantu uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności). Tak więc co do zasady możliwe byłoby wydanie decyzji o takiej treści jaką ma kwestionowana decyzja z [...] grudnia 2006 r. W sprawie jest jednak wiadome, że decyzja z [...] lutego 2005r., którą przyznano płatność za 2004 r., i w której określono od 1 marca 2004 r. początek biegu 5 letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego o jakim mowa w art. 23 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz w odnoszącym się do niego § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r., dotyczyła realizacji pakietu określonego w złożonym przez producenta planie działalności rolnośrodowiskowej, w którym wskazano, że wszystkie działki rolne mają certyfikat zgodności. W tym miejscu należy stwierdzić, że wbrew ustaleniom Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zawartym w jego decyzji z [...] stycznia 2009 r. i potwierdzonym – jak należy rozumieć- w zaskarżonej decyzji Prezesa, producent nie realizował pakietu w wariancie SO2a02 w latach 2004-2005 co do całości gruntów, a jedynie w 2004r. Taki wniosek należy wysnuć biorąc pod uwagę wykaz producentów sporządzony przez Jednostkę Certyfikującą za 2005 r. i treść decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] marca 2006. r. Należy podnieść, że z wykazu producentów realizujących zadania pakietu rolnictwo ekologiczne za 2006 r. wynika, że W. R. realizował pakiet rolnictwo ekologiczne, z tym że w wariancie uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności [...] ha) a w wariancie (bez certyfikatu zgodności) [...] ha łącznie [...] ha. Zgodność realizowania zadań w zakresie rolnictwa ekologicznego jest kontrolowana przez właściwą Jednostkę Certyfikującą na podstawie przepisów ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym. Z informacji przekazywanych przez Jednostkę Certyfikującą za lata 2005-2006 i z certyfikatu złożonego przez producenta przy pierwszym wniosku, jasno wynika do jakiej powierzchni producent posiadał certyfikat zgodności, zatem jeśli w ramach pakietu SO2, w którym co do zasady możliwe jest również realizowanie wariantu uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) w odniesieniu do skarżącego nie było to możliwe, okoliczność ta powinna jednoznacznie zostać wyjaśniona w zaskarżonej decyzji. Jest to o tyle istotne, że [...] listopada 2005 r. w gospodarstwie producenta pracownicy ARiMR przeprowadzili kontrolę, która nie wykazała znaczących nieprawidłowości, natomiast wcześniejsza kontrola dokonana [...] kwietnia 2005 r. przez pracowników Jednostki Certyfikującej wykazała nieprawidłowości w zakresie prowadzenia oprysków na części działek , co spowodowało, że na działki te nie przyznano certyfikatu zgodności. W związku ze złożonym przez producenta odwołaniem od decyzji Dyrektora z [...] stycznia 2009 r. chcąc wyjaśnić kwestię prawidłowości decyzji z [...] grudnia 2006 r., Prezes zwrócił się do producenta o złożenie kopii protokołu z kontroli dokonanej przez Jednostkę Certyfikującą za 2006r. tymczasem w aktach administracyjnych jest tylko taki protokół za 2005 r. Należy w tej sytuacji przyjąć, że w takim razie Prezes odnosząc się w zaskarżonej decyzji do uchybień (bez ich określenia) w wykonywaniu zadań w realizacji pakietu przez producenta, opisanych w protokole, ma na uwadze uchybienia dotyczące oprysków o jakich w nim mowa. Należy zaznaczyć w tym miejscu, że do akt sądowych pełnomocnik skarżącego złożył kserokopię protokołu jednostki certyfikującej z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie producenta w dniu [...] sierpnia 2006 r. W protokole wskazano na powierzchnię gruntów przestawianych i ekologicznych, nie wskazując konkretnych zastrzeżeń a jedynie na uchybienia dotyczące dokumentacji i wskazując, że prowadzenie produkcji jest zgodne z ustawą o rolnictwie ekologicznym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji, jest nowym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od postępowania, w którym zapadła decyzja, której dotyczy postępowanie w przedmiocie nieważności, zatem nie ma w nim możliwości prowadzenia postępowania w zakresie ustalania stanu faktycznego. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że jeśli decyzja, której ważność się kwestionuje na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zapadła w określonym stanie faktycznym i prawnym, to zanim uzna się jej nieważność, należy z tym stanem faktycznym dokładnie się zapoznać oraz w odniesieniu do tego stanu faktycznego dokonać oceny prawidłowości zastosowania bądź nie, obowiązujących wówczas przepisów prawnych. Jeszcze raz należy wobec tego podkreślić, że jeśli organ zarzuca stronie uchybienia w realizacji zadania związanego z wykonaniem pakietu zgłoszonego w planie działalności rolnośrodowiskowej, to powinien wyjaśnić na czym ono polega i wyjaśnić dlaczego w przypadku zgłoszenia wykonywania pakietu w jednym wariancie, nie jest możliwe realizowanie go następnie w dwóch wariantach, odnosząc się w tej mierze do treści wykazów Jednostki Certyfikującej i wyjaśniając stronie dlaczego dla dalszej realizacji pakietu w prawidłowy sposób, decydujące znaczenie ma treść ustaleń tej Jednostki, mający początek w protokole z 2005 r. Wskazując na to, który przepis czy też przepisy prawa zostały rażąco naruszone, należy ponadto wyjaśnić stronie jakie znaczenie dla ważności kwestionowanej decyzji ma decyzja z [...] marca 2006 r. dotycząca płatności za 2005 r., w której zdaniem Sądu już dokonano zmniejszenia płatności w sposób o jakim mowa w art. 16 § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w związku z treścią załącznika 5 tego rozporządzenia, a co nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta ma zatem znaczenie w zakresie w jakim wskazuje się na możliwość zastosowania art. 16 § 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2004 r. jako przepisu prawa, który został naruszony decyzją z [...] grudnia 2006 r. Wskazane niedoskonałości uzasadnienia decyzji spowodowały, że stała się ona nie do końca zrozumiała zatem trudno uznać, że spełniła ona zasadę wyrażoną w treści art. 8 Kpa, czyli zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Na koniec należy wskazać, że Sąd nie podziela twierdzeń strony co do naruszenia treści art. 9 i 10 Kpa ponieważ wprawdzie decyzja z [...] grudnia 2006 r. zapadła na tle ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich, ale należy przypomnieć, że z dniem 11 kwietnia 2007 r. weszła w życie ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która w treści art. 21 stanowi zasadę, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej, przy czym w postępowaniu takim ograniczenia doznaje m.in. zasada wyrażona w art. 9 i 10 Kpa, które stosuje się na wyraźne żądanie strony. Przepis ten ma charakter procesowy zatem jest stosowany od dnia wejścia ustawy w życie, do wszystkich postępowań w sprawach płatności. Należy przyjąć, że taką sprawą jest również sprawa dotycząca nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że konieczne jest ponowne odniesienie się przez organ do podstawy nieważności decyzji o jakiej jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.