V SA/Wa 599/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek: oddala skargę. Przedmiotem skargi S. S. (dalej: strona lub skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład lub organ) z (...) lutego 2018 r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję własną z (...) marca 2016 r., nr (...) odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z (...) marca 2016 r. ZUS odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, m.in. że do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika nie stosuje się art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: usus). Należności te mogą być natomiast umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 tejże ustawy, jednak zdaniem organu w przypadku strony nie zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład decyzją z (...) maja 2016 r., nr (...) utrzymał w mocy swoją decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku złożonej skargi, wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2184/16 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że w wydaniu decyzji ponownie rozpatrującej wniosek o umorzenie należności składkowych brała udział osoba, podlegająca wyłączeniu od udziału w postępowaniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa), co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Rozpatrując ponownie sprawę, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ZUS decyzją z (...) lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję własną z (...) marca 2016 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stwierdził, że okoliczności całkowitej nieściągalności w sprawie nie występują. W szczególności organ zwrócił uwagę, że strona pomimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, pobiera świadczenie emerytalne w kwocie (...) zł. Ponadto skarżący jest współwłaścicielem ¼ siedliska położonego w B. o pow. 7 arów. Organ zauważył, że obecnie wobec strony postępowanie egzekucyjne jest zawieszone i tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić, że w trakcie trwania egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W związku z powyższym organ stwierdził, że w przypadku strony nie zachodzi żadna okoliczność pozwalająca na uznanie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. ZUS wyjaśnił również, że nie może uznać, że problemy zdrowotne strony lub członków rodziny pozbawiają skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, gdyż strona pobiera emeryturę. Pismem z (...) marca 2018 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję. Skarżący podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną "pierwszego stopnia". Obecnie zarówno on, jak i jego żona zmagają się z poważnymi dolegliwościami zdrowotnymi. Strona wyjaśniła, że z żoną posiada rozdzielność majątkową. Skarżący podkreślił, że z emerytury wydaje połowę na leki, a pozostałą część przeznacza na koszty utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z (...) grudnia 2018 r. pełnomocnik z urzędu strony podtrzymał skargę oraz dodatkowo podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym w tym pominięcie szeregu istotnych okoliczności sprawy w tym dotyczących właściwości i warunków osobistych skarżącego, w tym w szczególności kwestii jego niepełnosprawności, ubóstwa i braku faktycznych możliwości zarobkowych; 2) art. 28 ust. 31 usus w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że opłacenie należności z tytułu zaległych składek nie pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - podczas gdy zapłata składek prowadzi do uszczuplenia faktycznego dochodu skarżącego do poziomu minimum socjalnego, a więc poziomu normatywnie uznanego za niepozwalający spełnić niezbędnych potrzeb życiowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11, pub. LEX nr 1138187). Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2017 r., V SA/Wa 2184/16. Sąd stwierdził, że w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i w wydaniu decyzji, która ją poprzedzała brała udział ta sama osoba. Tym samym naruszono art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Sąd rozpoznający sprawę wyjaśnia, że w wydaniu obecnie zaskarżonej decyzji nie brały udziały osoby, które winny podlegać wyłączeniu. Tym samym spraw wymaga merytorycznej oceny. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż organ prawidłowo rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek w kontekście podstawy prawnej wynikającej z art. 28 ust.1-3 usus. Zgodnie z art. 28 usus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2). Zgodnie z art. 28 ust. 3 usus całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Mając na uwadze powyższe przepisy, słusznie ZUS zauważył w odniesieniu do należności składkowych w części finansowanej przez skarżącego za ubezpieczonych, że zastosowanie w tej kwestii znajdzie jedynie art. 28 ust. 3 usus, a nie przepis art. 28 ust. 3a usus. Trzeba zauważyć bowiem, że ust. 3a tego przepisu odnosi się wyłącznie do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, którzy są jednocześnie płatnikami tych składek. A więc przepis ten nie mógł mieć zastosowania do składek w części finansowanych przez stronę za ubezpieczonych. Tym samym podnoszony w piśmie procesowym z 24 grudnia 2018 r. zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 rozporządzenia jest zupełnie niezasadny, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie strony. Przechodząc do analizy sprawy należy stwierdzić, że wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 usus stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Trzeba bowiem zauważyć, że art. 28 ust. 2 usus oparty jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo ZUS, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 usus, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Użycie przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 usus słów "mogą być umarzane" wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast w wypadku ustalenia przez Zakład braku całkowitej nieściągalności (ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 usus), organ na podstawie art. 28 ust. 2 usus pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Innymi słowy zobowiązany będzie do odmowy umorzenia należności. ZUS orzekając w sprawie prawidłowo ustalił, że przesłanka wskazana w pkt 1 i 3 tej ustawy nie wystąpiła, gdyż strona mimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej posiada stały dochód w wysokości (...) zł brutto ((...) zł netto) z tytułu świadczenia emerytalnego oraz otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w wysokości (...) zł. Posiada także majątek nieruchomy w postaci ¼ siedliska w B. o pow. 7 arów. W tym miejscu należy wyjaśnić, że dla braku zaistnienia tej przesłanki liczy się jedynie sama możliwość prowadzenia egzekucji z określonego źródła, co w sprawie jest niewątpliwe. Zatem słusznie stwierdził ZUS, że zadłużenie jest możliwe do odzyskania. W przypadku skarżącego także przesłanki wskazane w pkt 2, 4 i 4b art. 28 ust. 3 usus także nie występują. W stosunku bowiem do strony nie było prowadzonego postępowania upadłościowego, ani też nie było wszczęte postępowanie likwidacyjne. Również wysokość nieopłaconej składki przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1526) koszty upomnienia, o których mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: upea) wynoszą 11,60 zł. Kwota należności przekracza więc koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co wyklucza możliwość umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3 pkt 4a usus. Prawidłowo ZUS wskazał w odniesieniu do przesłanki z pkt 5 i 6 art 28 usus, że skoro naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie prowadzili egzekucji wobec strony, to nie jest możliwe stwierdzenie braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Co więcej obecnie postępowanie egzekucyjne prowadzone przez ZUS wobec strony jest zawieszone, a więc w żaden sposób nie można stwierdzić, że w trakcie trwania egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe tym bardziej jest to zasadne, że skarżący posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, z którego organ może prowadzić egzekucję. Zgodnie z art. 64 upea wysokość opłat egzekucyjnych wyrażona jest przeważnie stawką procentową w stosunku do egzekwowanych należności, z zastrzeżeniem minimalnej kwoty, bądź też kwotowo w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez organ egzekucyjny. Co do zasady koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej – opłata manipulacyjna w wysokości 1% oraz opłata za czynności egzekucyjne w wysokości od 4 do 8%, w zależności od rodzaju dokonanego zajęcia. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób stwierdzić, że przewidywane koszty dochodzenia i egzekucji należności będą wyższe od kwoty możliwej do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym, co mogłoby stanowić przesłankę umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3 pkt 6 usus. Z treści tego przepisu wynika, że przepis ten odnosi się wyłącznie do możliwości umorzenia należności jedynie wówczas, gdy przewidywane koszty dochodzenia i egzekucji należności, będą wyższe od kwoty potencjalnie możliwej do uzyskania w toku egzekucji. Nie ma tu więc powiązania z koniecznością uzyskania całej dochodzonej należności (wystarczy, że będzie wyższa od przewidywanych kosztów egzekucji). Dlatego też zasadnie organ stwierdził, że powyższa przesłanka nie wystąpiła. W związku z powyższym, w ocenie sądu, organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki umożliwiające umorzenie należności z art. 28 ust. 3 usus. Sąd dodatkowo wyjaśnia, że w sprawie zasadniczego znaczenia nie mają fakty: zadłużenia strony w bankach i u osób fizycznych, a także sytuacja zdrowotna strony i jego żony. Przepisy w zakresie umarzania są jednoznaczne i nie pozwalają z takich powodów umorzyć należności składkowych za pracowników finansowanych przez płatnika. Jedynie całkowita nieściągalność może stanowić podstawę umorzenia należności składkowych, czego w sprawie organ zasadnie nie stwierdził, gdyż strona posiada dochody, z których można prowadzić postępowanie egzekucyjne (ze świadczenia emerytalnego mogą być potrącane egzekwowane należności do wysokości 25% tego świadczenia). Co więcej należy wskazać, że zobowiązania cywilnoprawne nie korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia przed zobowiązaniami z tytułu składek (art. 115 usus oraz art. 1025 § 1 kpc). A więc zobowiązania składkowe w wypadku prowadzenia egzekucji będą zaspokajanie przed zobowiązaniami prywatnoprawnymi zgodnie z określoną w powyższych przepisach kolejnością. Podkreślenia wymaga również, że instytucja umorzenia jest wyjątkiem od powszechnego obowiązku uiszczania należności publicznoprawnych, co oznacza, że jej zastosowanie powinno być ograniczone do nadzwyczajnych sytuacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 lutego 2012r., III SA/Po 14/12). Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym przecież charakterze. W sprawie należy stwierdzić, że organ orzekający przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, a także dokonał w miarę wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 kpa, nie przekraczając granic uznania. Mimo pewnej lakoniczności uzasadnienia, to sąd stwierdza, że poddaje się ono kontroli. Tym samym, w ocenie sądu, organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki umożliwiające umorzenie należności z art. 28 ust. 3 usus. W związku z powyższym sąd nie stwierdził naruszenia art. 7 i 77 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na zakończenie sąd wyjaśnia, że istniejąca pomiędzy stroną a jego żoną rozdzielność majątkowa ustanowiona aktem notarialnym z (...) listopada 2017 r., (repertorium A nr (...)) wywiera skutek jedynie na przyszłość i nie może odnieść żadnych skutków, co do długów powstałych przed ustanowieniem rozdzielności majątkowej, o czym strona została pouczona w § 3 aktu notarialnego (art. 29 § 2 i art. 111 Ordynacji podatkowej stosowane do należności składkowych na mocy art. 31 usus). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.