V SA/Wa 6/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Zarządcy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi Zarządcy (...)Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w Z (dalej. jako: "Skarżący") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2018 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. Nr (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. w sprawie przyznania B. Sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu (...) czerwca 2016 r. (...). sp. z o.o. (dalej także jako: strona, skarżąca, wnioskodawca) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności na 2016 rok. Następnie, w gospodarstwie rolnym (...) sp. z o.o. została przeprowadzona kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, podczas której stwierdzono, że: - rolnik nie prowadzi aktualnej księgi rejestracji świń dokonując wpisów do tej księgi w terminie 7 dni od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek wpisu. Księga rejestracji świń w formie papierowej nie jest prowadzona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 lipca 2005 r. w sprawie księgi rejestracji bydła, świń, owiec lub kóz (Dz.U. nr 151, poz. 1268, z późn. zm.). - w siedzibie stada nie wszystkie świnie zostały oznakowane bezzwłocznie, a w każdym przypadku przed opuszczeniem przez świnie siedziby stada (za pomocą kolczyka założonego na lewą małżowinę uszną lub tatuażu umieszczonego w sposób czytelny i trwały w obu małżowinach usznych świni albo na jej grzbiecie, zawierających numer identyfikacyjny zwierzęcia gospodarskiego.) W dniu (...) czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją Nr (...) przyznał B. sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, określając jednocześnie procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 3%. Następnie zawiadomieniem z dnia (...) grudnia 2017 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia (...) czerwca 2017 r. oraz poinformował o przysługującym, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wyjaśnień. Z akt sprawy wynika, że strona nie skorzystała z przysługującego mu w tym względzie prawa. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wydał w dniu (...) stycznia 2018 r. decyzję nr (...) o stwierdzeniu nieważności decyzji nr (...) wydanej w dniu (...) czerwca 2017 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu B. sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. W dniu (...) lutego 2018 r. wpłynął do Prezesa ARiMR, wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia (...) stycznia 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia (...) czerwca 2017 r. Decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia (...) stycznia 2018 r. uznając, że decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści wskazano w pierwszej kolejności, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 k.p.a., żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Minister podkreślił również, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest, co do zasady, dopuszczone przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Następnie Minister odniósł się kolejno do poszczególnych przesłanek dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, iż żadna z nich nie ziściła się w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. ustalił, że decyzja nr (...) wydana w dniu (...) czerwca 2017 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznaniu (...) sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 została wydana z rażącym naruszeniem art. 91 ust. 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności i w oparciu o to ustalenie wydał decyzję zgodną z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do argumentów powołanych we wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności minister zaznaczył, że odniesienie się do nich w niniejszym postępowaniu prowadziłoby w istocie do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznaniu (...) sp. z o.o. z dnia (...) czerwca 2017 r., co byłoby dopuszczalne jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia (...) stycznia 2018 r., od której strona jednak odwołania nie wniosła. Pamiętać bowiem należy, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Podsumowując Minister wskazał, że w trakcie badania decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia (...) stycznia 2018 r. nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa, które stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Skarżący podniósł następujące zarzuty: - naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 39 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji UE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. jest obarczona wadą. - naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 8 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zaistniałego stanu faktycznego oraz brak należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia, że decyzja Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nr (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz.1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.(m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IV SA/Wa 3763/03 Lex 156952). I wreszcie prawidłowe i znajdujące oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest stanowisko organu nadzoru, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowo administracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004 IV SA/Wa 3121/02 Lex 156916). Należy zauważyć, że decyzja, o której wyeliminowanie z obrotu prawnego wnosi strona w niniejszym postępowaniu, została oparta na istniejącej podstawie prawnej tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nastąpiło z powodu rażącego naruszenia art. 91 ust. 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 karę administracyjną, o której mowa w ust. 1, stosuje się jedynie w przypadku gdy niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać danemu beneficjentowi; oraz w przypadku gdy spełniony jest jeden z następujących warunków dodatkowych, lub obydwa: a) niezgodność związana jest z działalnością rolniczą beneficjenta; b) dotyczy ona obszaru gospodarstwa rolnego beneficjenta. W odniesieniu do obszarów leśnych kary tej nie stosuje się jednak, jeżeli dla danego obszaru nie wnioskowano o wsparcie zgodnie z art. 21 ust. 1 lit. a) oraz art. 30 i 34 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 4 rozporządzenia 640/2014 Bez uszczerbku dla przypadków umyślnej niezgodności, zmniejszenie stosowane zgodnie z ust. 1 w przypadku pierwszego powtórzenia tej samej niezgodności mnoży się przez trzy. W przypadku kolejnych powtórzeń przez trzy mnoży się za każdym razem zmniejszenie ustalone w przypadku wcześniejszych powtórzeń. Maksymalna wysokość zmniejszenia nie może jednak przekroczyć 15 % łącznej kwoty, o której mowa w ust. 1. Po osiągnięciu maksymalnej wysokości 15 % agencja płatnicza informuje danego beneficjenta, że w przypadku stwierdzenia tej samej niezgodności po raz kolejny, jego czyn zostanie uznany za umyślny w rozumieniu art. 40. Stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności nastąpiło , gdyż organ uznał, że płatność została przyznana z naruszeniem powyżej zacytowanych przepisów , gdyż nie zastosowano zwiększonego zmniejszenia z uwagi na powtarzające się niezgodności. Nie można więc uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w postępowaniu nieważnościowym nie czyni żadnych ustaleń faktycznych i nie kontroluje ustalonego stanu faktycznego, gdyż jak wspomniano już wyżej, wykracza to poza granice tego postępowania. Odnosząc się do podnoszonego w skardze twierdzenia skarżącej błędów w ustaleniach faktycznych Sąd stwierdza, iż prawidłowa jest ocena organów, iż zarzuty naruszenia prawa w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/G1 835/13, publ. cbois). Właściwa jest także ocena orzekających w postępowaniu nieważnościowym organów, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3-7 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2017 r. poz. 2137 z późn. zm.) w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych – dyrektor oddziału regionalnego. W związku z tym, decyzja Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR P. nr (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. wydana została przez właściwy organ, zatem, nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przechodząc do badania istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa należy wskazać, że decyzja Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. Nr (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. nie rozstrzygała sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco w związku z powyższym nie zachodzi kwalifikowana wada prawna określona w tym przepisie. 18 Decyzja Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. Nr (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. odnosiła się do praw i obowiązków (...) spółka z o.o. i do niej została skierowana, zatem ww. decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto, decyzja Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w P. była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, w związku z czym, w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określone w art. 156 § 1 pikt 5 i 6 k.p.a. Powyższa decyzja nie zawierała wad powodujących jej nieważność z mocy prawa, w związku z czym nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako niezasadną.