V SA/Wa 600/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na pismo Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi Gminy M. (dalej: "Gmina", "Strona", "Skarżąca", "Wnioskodawca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "[...]JWPU") zawarte w piśmie z [...] marca 2018 r. znak [...] dotyczące negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżąca złożyła w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa VI: Jakość życia, Działanie 6.2 Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych, wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych na terenie Gminy M.". Wniosek otrzymał numer [...]. Pismem z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] [...]JWPU zawiadomiła Stronę o tym, że przedmiotowy wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej, ale nie został skierowany do dofinansowania. Projekt uzyskał 43 punkty z 51 punktów możliwych do zdobycia w ramach działania 6.2 Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych, typ projektów: Rozwój infrastruktury technicznej na obszarach rewitalizowanych w celu ich aktywizacji społecznej i gospodarczej. Ze względu na ustalony poziom alokacji w przedmiotowym konkursie wniosek nie został przyjęty do dofinansowania. Wnioskodawca w piśmie z [...] listopada 2017 r. złożył protest kwestionując ocenę kryterium nr 7 - Projekty wyłonione w ramach konkursu architektonicznego. W ocenie Wnioskodawcy przeprowadzona weryfikacja została dokonana w sposób niezgodny z treścią w. wym. kryterium oraz z naruszeniem przepisów proceduralnych w tym zakresie. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. [...]JWPU poinformowała Skarżącą, że jej protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu stwierdzono brak podstaw do uwzględnienia protestu. W ocenie [...]JWPU I ekspert dokonujący oceny wniosku stwierdził, że "Wnioskodawca oświadczył, że część projektu (przestrzeń publiczna przed Urzędem Miasta) będzie realizowana na podstawie przeprowadzonego w terminie od czerwca do grudnia 2017 r. konkursu architektonicznego. Na dzień złożenia wniosku nie został on zatem zakończony, co jest wymogiem stawianym w tym kryterium". Również II ekspert, jak wskazała [...]JWPU uznał, że "Co prawda beneficjent oświadczył, że w ramach projektu wnioskodawca przewiduje zagospodarowanie przestrzeni publicznej przed Urzędem Miasta - projekt dotyczący zagospodarowania przestrzeni zostanie wybrany na podstawie wyników konkursu architektonicznego, ale na dzień złożenia wniosku nie został zakończony konkurs, co jest wymogiem do spełnienia tego kryterium." Wskazano, że zgodnie z opisem kryterium cyt.: "Kryterium promuje projekty dotyczące zagospodarowania przestrzeni (przestrzeni publicznych, projektów urbanistycznych dot. przekształcania lub rekultywacji terenu, terenów zielonych parków) oraz obiektów kubaturowych (w tym zwłaszcza obiekty użyteczności publicznej - obiekty zabytkowe oraz te o funkcji rekreacyjnej, turystycznej, administracyjnej), które zostały wyłonione w konkursie architektonicznym, architektoniczno - urbanistycznym lub urbanistycznym (...). Zdaniem [...]JWPU wyrażenie "zostały wyłonione" oznacza, że dany konkurs musi być rozstrzygnięty i nie można wyłonić projektu w drodze konkursu bez jego rozstrzygnięcia. W ocenie [...]JWPU oznacza to, że konkurs taki musi zostać zakończony do dnia złożenia wniosku o dofinansowanie, bowiem ocena spełniania kryteriów przebiega w oparciu o dokumentację aplikacyjną złożoną przez Wnioskodawcę w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie. Jeśli ze złożonej dokumentacji wynika, że konkurs nie został rozstrzygnięty, to nie ma możliwości przyznania punktów, co miało miejsce w przypadku Wnioskodawcy. Powyższe wynika także, zdaniem [...]JWPU, ze stanowisk obu Ekspertów dokonujących oceny. Jak zauważyła [...]JWPU, w opisie kryterium stwierdzono cyt.: "Ocena przedsięwzięć realizowanych na podstawie konkursu architektonicznego, architektoniczno-urbanistycznego lub urbanistycznego będzie weryfikowana poprzez załączone do wniosku: -oświadczenie o realizacji inwestycji wyłonionej w konkursie architektonicznym, architektoniczno-urbanistycznym lub urbanistycznym, -dokumentacji wykonawczej przygotowanej w oparciu o projekty wyłonione w konkursie architektonicznym, architektoniczno-urbanistycznym lub urbanistycznym." Powyższe w ocenie [...]JWPU oznacza, że jeżeli konkurs nie został rozstrzygnięty, niemożliwe jest złożenie dokumentacji wykonawczej przygotowanej w oparciu o wyłoniony projekt (projekty). Jest oczywiste, że jeśli weryfikacja tego kryterium przebiega w oparciu o tę dokumentację, a w chwili oceny brak dokumentacji, to nie ma możliwości przyznania punktów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...]JWPU. Zdaniem Skarżącej [...]JWPU dopuściła się naruszenia art. 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm.); dalej: "u.z.r.p.", poprzez przeprowadzenie procedury oceny wniosku w sposób naruszający Regulamin konkursu [...] ogłoszony w ramach Działania 6.2 "Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Skarżąca podniosła, że przy założeniu, że w ramach w. wym. konkursu oraz zgodnie z kryteriami wyboru projektów maksymalną możliwą do zdobycia liczbą punktów było 51 pkt, a na liście rankingowej znalazły się projekty z liczbą 47 pkt (pomimo tego, że nie posiadały wyłonionych projektów w ramach konkursów) oznacza to, że projektom tym zostało przyznane 5 pkt. Zastosowanie odmiennych i wybiórczych sposobów oceny stanowi oczywiste naruszenie przepisów regulaminu oraz nadrzędnej zasady równości szans beneficjentów. Zdaniem Skarżącej część projektów uzyskała dodatkowe 5 pkt (pomimo braku rozstrzygniętych konkursów), dzięki którym znalazły się one na liście rankingowej. Gdyby Skarżąca w ramach w. wym. kryterium dostała od każdego z ekspertów również właściwą liczbę 5 pkt, projekt uzyskałby łączną liczbę 48 pkt i znalazłby się na podstawowej liście rankingowej. Skarżąca stwierdziła, że brak jednolitego systemu oceny sprawia, że dofinansowanie uzyskują projekty w sposób selektywny. Zdaniem Skarżącej [...]JWPU rażąco naruszyła system wskazany w "Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020", które zgodnie z zapisami dokumentu mają na celu "zapewnienie jednolitego stosowania przez właściwe instytucje przepisów w zakresie trybów wyboru projektów". Z treści Wytycznych wynika, że kryteria oraz procedury wyboru projektów są opracowywane oraz stosowane z uwzględnieniem wynikających z art. 37 ust. 1 u.z.r.p. zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Skarżącej zostało zabrane prawo równego dostępu do informacji oraz sposobu wyboru projektów. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. V SA/Wa 2183/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...]JWPU. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że informacja o wyniku rozpatrzenia protestu powinna posiadać precyzyjne i czytelne uzasadnienie tak aby Skarżąca mogła zrozumieć motywy jakimi kierowała się [...]JWPU dokonując oceny projektu. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, [...]JWPU była zobowiązana do odniesienia się do podniesionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia zasady równości i przedstawienia swojego stanowiska dotyczącego dochowania zasad przeprowadzenia procedury konkursowej określonych w art. 37 u.z.r.p., w tym m.in. zasady równości. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w tej części sprowadza się do jednego zdania, iż brak podstaw do porównywania ocen poszczególnych wniosków. Wobec powyższego brak odniesienia się do powyższego, zawartego w proteście zarzutu spowodował, iż naruszono procedurę rozpatrywania protestu określoną w powołanych wyżej przepisach ustawy, co miało istotny wpływ na wynik oceny. [...]JWPU dokonała ponownej oceny protestu i w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] poinformowała Skarżącą, że protest nie został uwzględniony. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie [...]JWPU wskazała, iż Skarżąca domaga się innego niż językowe rozumienia kryterium nr 7. Tymczasem powyższe kryterium nie pozwala przyjąć, że celem przyznania dodatkowych punktów jest premiowanie takich projektów, w których wnioskodawcy zadeklarują, że w przyszłości w ramach ogłoszonego konkursu architektonicznego wyłonią określoną pracę i wykorzystają jej wyniki. W ocenie [...]JWPU, w przyszłości, kiedy już dany wnioskodawca otrzyma dodatkowe punkty i jego projekt zostanie wybrany do dofinansowania, może on w ogóle nie ogłosić konkursu architektonicznego (będzie to zależeć wyłącznie od jego woli). Może go też ogłosić, ale nikt do niego nie przystąpi. W końcu zaś może nawet wybrać określoną pracę architektoniczną, ale z uwagi na aspekty prawne może nie mieć możliwości wykorzystania wyników tej pracy (np. z uwagi na to, że zgodnie z przepisami prawa nie nabędzie skutecznie odpowiednich autorskich praw majątkowych do projektu). W takiej zaś sytuacji przyznanie projektowi dodatkowych punktów byłoby nieuzasadnione. Skarżąca natomiast domaga się aby [...]JWPU wymusiła na ekspertach oceniających wniosek Spółki, aby rozumieli oni kryterium nr 7 dokładnie tak, jak rzekomo rozumieć je mieli eksperci oceniający wnioski innych podmiotów, na które to wnioski (bliżej niesprecyzowane) Gmina powołuje się w proteście. Tymczasem bezstronność, o której mowa w art. 37 ust. 1 u.z.r.p., realizuje się poprzez stworzenie takich mechanizmów oceny projektów, które będą powodować, że ocena projektu zostanie dokonana obiektywnie i w sposób wolny od jakichkolwiek nacisków czy instrukcji. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równego dostępu do pomocy organ wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku wydanym w sprawie o sygn. II GSK 900/10 z którego wynika, że powołanie się na zasadę równego dostępu do pomocy nie może prowadzić do podważenia prawidłowości oceny tylko poprzez odwołanie się do oceny innego wniosku o dofinansowanie projektu w ramach tego samego konkursu gdyż popełnienie błędu w ocenie jednego wniosku nie może prowadzić do tolerowania takiego samego błędu w ocenie innych wniosków. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem organu zawartym w piśmie z [...] marca 2018 r. i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła naruszenie: art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 u.z.r.p. poprzez dokonanie wyboru projektów w ramach konkursu [...] ogłoszonego w ramach Działania 6.2 "Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 20142020 w sposób naruszający zasady wymienione w treści art. 37 ust. 1 u.z.r.p. i pomimo naruszenia zasad ogólnych wynikających z tych przepisów poprzez nieuwzględnienie w tym zakresie protestu Skarżącej przez [...]JWPU, podczas gdy naruszenie to miało istotny wpływ na przeprowadzoną ocenę; naruszenie art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 i art. 53 ust. 1 u.z.r.p. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez [...]JWPU oraz ponowne sprawdzenie wniosku Skarżącej w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów w sposób nie tylko niezgodny z treścią powołanych przepisów ustawy, ale również w sposób niezgodny z postanowieniami Regulaminu konkursu [...] ogłoszonego w ramach Działania 6.2 "Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych" w ramach Regionalnego i "Wytycznymi w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020"; naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie przy ponownej ocenie protestu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/WA 2183/17, podczas gdy wskazania sądu administracyjnego w tej sprawie były dla [...]JWPU wiążące. W piśmie procesowym z 11 maja 2018 r. [...]JWPU podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie [...]JWPU z dnia [...] marca 2018 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Dodać należy, iż art. 50 u.z.r.p. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 61 ustanowił szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 64 zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W ocenie Sądu, nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., stosownie do treści którego [...]JWPU związana była oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2183/17. Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd wskazał, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ był zobowiązany do odniesienia się do zarzutu naruszenia zasady równości i przedstawienia swojego stanowiska dotyczącego dochowania zasad przeprowadzenia procedury konkursowej określonych m.in. w art. 37 ustawy wdrożeniowej, w tym m.in. zasady równości. Brak odniesienia się do tego zarzutu spowodował, iż naruszono procedurę rozpatrywania protestu określoną w przepisach ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, [...]JWPU przy ponownym rozpatrzeniu protestu, w sposób stanowiący prawidłowe wykonanie wskazań zawartych w wyroku z 7 lutego 2018 r., wyjaśniła, że nie podziela stanowiska skarżącej w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równości. Wyjaśniono, iż zasada równości i bezstronności nie oznacza, że przy ocenie wniosków o dofinansowanie nie może wystąpić przypadek błędnej oceny wniosku o dofinansowanie. Istotą przywołanych zasad jest natomiast dokonanie takiego opisu kryteriów wyboru projektów w postępowaniu konkursowym, który uniemożliwi faworyzowanie pewnych grup wnioskodawców, jak również dokonywanie skrajnie różnych interpretacji. Zasady te odnosić należy zatem do treści samych kryteriów, których opisy w przedmiotowym konkursie spełniają wymienione wymogi ustawowe. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez dokonanie wyboru projektów w ramach przedmiotowego konkursu w sposób naruszający zasady wymienione w treści przywołanego przepisu. Zgodnie z opisem kryterium nr 7 ocena przedsięwzięć realizowanych z wykorzystaniem wyników konkursu architektonicznego, architektoniczno-urbanistycznego lub urbanistycznego weryfikowana będzie poprzez analizę treści oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę, jak również poprzez analizę treści załączonej do wniosku o dofinansowanie dokumentacji wykonawczej przygotowanej w oparciu o projekty wyłonione w konkursie. Zatem w ramach konkursu architektonicznego, architektoniczno-urbanistycznego lub urbanistycznego musi dojść do wyłonienia projektu, który musi dotyczyć co najmniej elementu przedsięwzięcia, które jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie. Dopiero wtedy może bowiem powstać dokumentacja wykonawcza oparta o wyłonioną w konkursie pracę, która warunkuje ocenę czy wniosek o dofinansowanie winien otrzymać dodatkowe punkty. Nietrafny jest również zarzut naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez [...]JWPU oraz ponowne sprawdzenie wniosku Skarżącej w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów w sposób niezgodny z postanowieniami Regulaminu konkursu i Wytycznymi w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020. Sąd nie podziela wykładni kryterium nr 7 dokonanej przez skarżącą, zgodnie z którą możliwe jest przyznawanie dodatkowych punktów wyłącznie za złożenie deklaracji o określonej treści. Niesporne jest, że skarżąca nie załączyła do wniosku o dofinansowanie wymaganej w kryterium nr 7 dokumentacji wykonawczej, co powoduje, że oceniający projekt eksperci słusznie nie przyznali jej dodatkowych punktów. Nie byli bowiem w stanie ocenić na podstawie dokumentacji złożonej przez Gminę czy praca architektoniczna, której wyniki miałyby zostać wykorzystane przy realizacji projektu, faktycznie dotyczyć będzie zagospodarowania przestrzeni lub obiektów kubaturowych, mając przy tym na uwadze cel główny konkursu jakim jest rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych. Kryterium nr 7, jak wynika z jego opisu, promuje bowiem projekty, które zostały wyłonione w konkursie architektonicznym, architektoniczno-urbanistycznym lub urbanistycznym. Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł, jak w sentencji wyroku.