V SA/Wa 601/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2012 r. sprawy ze skargi E. F. i E. F. z udziałem uczestnika postępowania B. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca udziału w prawie własności nieruchomości; oddala skargę. Decyzją z dnia [...].11.2011 roku Minister Spraw Wewnętrznych - stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 1b) w zw. z art. 1a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 24.3.1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004r., nr 167, poz. 1758 ze zm.) – postanowił odmówić E. F. oraz E. F. wydania zezwolenia na nabycie w udziałach wynoszących po1/2 części w prawie własności nieruchomości położonej w miejscowości W., w postaci działki o pow. [...] ha o nr [...], będącej własnością B. O. W motywach decyzji wskazano, że stosowny wniosek złożono [...].8.2012 roku i przedmiotowa działka stanowi grunty rolne i leśne. Dostrzeżono także, że cudzoziemiec będący obywatelem państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego aby uzyskać zezwolenie na nabycie nieruchomości, musi przede wszystkim wykazać, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Polską, uwidocznione w art. 1a ust. 2 powołanej ustawy. Wprawdzie pełnomocnik oświadczył, że wnioskodawczynie pozostają w bliskich relacjach z B. O. i z tej racji postanowiły o nabyciu nieruchomości celem prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego (w tym przyjmowania gości z G.), to jednak z racji braku biznesplanu wnioskodawczynie w żaden sposób nie uprawdopodobniły zamiaru deklarowanej działalności, co skłoniło do wydania decyzji negatywnej. Zwrócono też uwagę, że zgodnie z treścią art. 4a ust. 5 cyt. ustawy, powierzchnią nieruchomości nabytych przez cudzoziemca w celu zaspokojenia jego potrzeb życiowych nie może przekroczyć 0,5 ha, zaś w przypadku nabywania nieruchomości w celu wykonywania na terytorium Polski działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego, powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności. In fine organ dostrzegł, że skoro Wnioskodawczynie nie przedstawiły planu inwestycyjnego, który miałby uzasadnić wykorzystanie tak dużej powierzchni nieruchomości, ani też żadnych dokumentów wskazujących na faktyczną wolę podjęcia działalności polegającej na wykonywaniu działalności gospodarczej i rolniczej, to należy przyjąć, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 1a ust. 5 ustawy, co skutkuje odmową uwzględnienia wniosku. Tenże Organ – po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano treść art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 cyt ustawy. W motywach dodatkowo dostrzeżono, że jedynymi faktycznymi okolicznościami potwierdzającymi więzi Cudzoziemek z Polską była znajomość z B. O.. Wnioskodawczynie na chwilę orzekania mieszkały w G., a w Polsce przebywają sporadycznie. W ocenie organu Cudzoziemki w żaden sposób nie uprawdopodobniły zamiaru podjęcia deklarowanej działalności, a w szczególności nie przestawiły żadnych dokumentów, które mogłyby potwierdzić realność ich zamiarów co do prowadzenia agroturystyki. Wnioskodawczynie nie dysponują bowiem specjalistycznym biznesplanem a cały plan inwestycyjny wskazany w toku postępowania zawiera się w kilku zdaniach, pomimo że ma być zainwestowana kwota [...]. Nie przedstawiono także żadnych dokumentów wskazujących na faktyczną wolę podjęcia działalności gospodarczej lub rolniczej. Wobec powyższego – zdaniem Ministra - brak jest możliwości oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie zezwolenia, o których mowa w art. 1a ust. 5 cyt. ustawy. W skardze skierowanej do Sądu podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1a ust. 2 i 5 cyt. ustawy polegający na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, że okoliczności przedstawione przez skarżących nie są wystarczające aby przyjąć istnienie więzi z Polską. Mając to na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach zwrócono uwagę, że Minister nie ma racji twierdząc, że skarżące nie uprawdopodobniły w żaden sposób zamiaru podjęcia deklarowanej działalności agroturystycznej i rolniczej w Polsce, zwłaszcza iż katalog zdefiniowany art. 1a ust. 2 cyt. ustawy wskazuje jedynie przykłady a Organ ma możliwości przyjęcia także innych okoliczności stwarzających podstawę do uznania związków z Polską. Według skarżących takim dokumentem jest oświadczenie B. O. z dnia [...].8.2011 roku. Uzyskanie zaś zezwolenia na zamieszkanie, osiedlenie się, czy też pobyt, jak również wpis do działalności gospodarczej będzie możliwe po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości. Bez posiadania wskazanej i opisanej na wstępie nieruchomości rejestrowanie np. działalności gospodarczej nie miałoby sensu. Zdaniem skarżących Minister bezpodstawnie zastosował także przepis art. 1a ust. 5 w/w ustawy gdyż skarżące nie twierdziły, że zamierzają nabyć nieruchomość w celu zaspokojenia własnych potrzeb życiowych. Powierzchnia nieruchomości uwarunkowana jest zakresem prowadzenia w przyszłości gospodarstwa agroturystycznego. Skarżące planują wybudowanie obiektu mieszkalno – usługowego na cele agroturystyki, zagospodarowanie przydomowego ogrodu na ten sam cel, a także wykorzystanie gruntu rolnego na cele rolne, a terenów leśnych na cele rekreacyjne (co ma pochłonąć [...]). W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Skarga nie jest zasadna. Przypomnieć należy, że pełnomocnik Skarżących podnosi, iż uregulowania ujęte w art. 1a ust. 2 cyt ustawy stanowią jedynie otwarty katalog przesłanek, a zatem organ prowadzący postępowanie ma możliwość przyjęcia, w granicach uznania administracyjnego, także innych okoliczności jako spełniających warunek związków z Polską. Wskazuje także, iż zdaniem wnioskodawczyń wskazane przez nie okoliczności powinny wystarczyć dla uznania ich więzi z Polską uzasadniających wydanie zezwolenia. W ocenie wnioskodawczyń bezzasadne było ich wzywanie do przedłożenia dalszych dokumentów potwierdzających związki z Polską, gdyż dokumentem potwierdzającym związki te jest załączone wniosku oświadczenie B. O. Ponadto, wskazuje iż uzyskanie innych dokumentów (zezwoleń na zamieszkanie, wpisu do ewidencji działalności gospodarczej lub krajowego rejestru sądowego) będzie zasadne i celowe dopiero po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości, gdyż rejestrowanie działalności gospodarczej zasadne będzie jeżeli wnioskodawczynie nabędą nieruchomości, w oparciu o którą działalność ta miałaby być prowadzona. Pełnomocnik wnioskodawczyń wskazuje także na bezpodstawne zastosowanie art. 1a ust. 5 ustawy, z uwagi na to iż przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana ma być na cele planowanej działalności agroturystycznej, a jej powierzchnia uzasadniona jest zakresem planowanego przedsięwzięcia. V. Zdaniem Sądu przedstawione przez skarżące okoliczności nie stanowią o istnieniu więzi z Polską, która uzasadniałaby wydanie zezwolenia. Należy stwierdzić, iż jedynym dokumentem który miałby potwierdzać związki wnioskodawczyń z Polską ( na co wskazuje także pełnomocnik wnioskodawczyń w skardze) jest oświadczenie B. O. z dnia [...] sierpnia 2011 roku t.j. właścicielki przedmiotowej nieruchomości zainteresowanej sprzedażą nieruchomości na rzecz wnioskodawczyń. W tym dokumencie oświadcza, iż wnioskodawczynie przyjeżdżają do Polski w okresie letnim, są jej bliskimi znajomymi oraz zamierzają nabyć w Polsce nieruchomości celem prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego, a także spędzania urlopu w Polsce oraz przyjmowania gości z G. Tym samym na dzień wydania kwestionowanych decyzji jedynymi faktycznymi okolicznościami potwierdzającymi więzi wnioskodawczyń z Polską była ich znajomość z B. O. oraz bliżej nieokreślone czasowo pobyty w Polsce. VI. Nie tylko w ocenie organu ale także i Sądu okolicznościami potwierdzającymi więzi z Polską nie mogą być bliżej nie skonkretyzowane plany prowadzenia działalności agroturystycznej, gdyż zamierzenia mające być realizowane w przyszłości muszą znaleźć oparcie np. w biznesplanie, którego w sprawie brakuje. Zgodnie z ustawą, cudzoziemiec aby uzyskać zezwolenie na nabycie nieruchomości musi wykazać istnienie więzi z Polską, czy to o charakterze osobistym czy też gospodarczym. Więzi te powinny istnieć już w chwili składania wniosku, najpóźniej w chwili wydania decyzji, a nie zaistnieć dopiero w przyszłości. Zgodnie z deklaracjami składanymi w toku postępowania wnioskodawczynie będą w stanie udokumentować swoje zamierzenia gospodarcze dopiero po uzyskaniu zezwolenia, de facto wskazując, iż obecnie nie są w stanie przedstawić żadnych dokumentów na potwierdzenie więzi z Polską (oprócz tych wskazanych w piśmie B. O.) Wnioskodawczynie jedynie oświadczyły, iż na przedmiotowej nieruchomości zamierzają prowadzić działalność agroturystyczną oraz rolniczą, nie przedkładając w tej mierze żadnej dokumentacji. Wnioskodawczynie na chwilę obecną zamieszkują w G., a w Polsce przebywają sporadycznie. Tym samym należy stwierdzić, iż wnioskodawczynie w żaden sposób nie uprawdopodobniły zamiaru podjęcia deklarowanej działalności, a w szczególności nie przedstawiły jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby potwierdzić realność ich zamiarów (chociażby wspomniany biznesplan). Wziąwszy pod uwagę wskazane w ww. ustawie z dnia 24 marca 1920 r. przykładowe okoliczności - katalog zawierający "przesłanki o określonym ciężarze gatunkowym, świadczące o poważnych, trwałych i realnych związkach z naszym krajem o charakterze osobistym lub gospodarczym" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.02.2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1930/06), okoliczności wskazane przez wnioskodawczynie nie są wystarczające, by przyjąć istnienie związków E. F. oraz E. F. z Polską, a tym samym by przyjąć, iż spełnione zostały przesłanki z art. 1a ust. 2 ww. ustawy. Natomiast, zgodnie z art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca w celu zaspokojenia jego potrzeb życiowych nie może przekroczyć 0,5 ha, zaś w przypadku nabywania nieruchomości w celu wykonywania na terytorium RP działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego, powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności. Tym samym przyjmując w przedmiotowej sprawie, iż celem nabycia nieruchomości jest wykonywanie przez wnioskodawczynie działalności gospodarczej na terytorium RP, organ winien dokonać oceny, czy powierzchnia nieruchomości jest adekwatna do charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Ocena taka może być dokonana jedynie w oparciu o przedłożoną dokumentację na potwierdzenie wykonywania działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie dokumentację taką stanowią jedynie oświadczenia wnioskodawczyń, oraz oświadczenie aktualnego właściciela nieruchomości. Wnioskodawczynie nie dysponują specjalistycznym biznesplanem, który miałby uzasadnić wykorzystanie tak dużej powierzchni nieruchomości, a cały plan inwestycyjny wskazany w toku postępowania zawiera się w kliku zdaniach, mimo iż zainwestowana ma być kwota ok. [...]. Nie przedstawiono także żadnych dokumentów wskazujących na faktyczną wolę podjęcia działalności gospodarczej lub rolniczej. Wobec powyższego brak jest możliwości faktycznej oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie zezwolenia, o których mowa w art. 1a ust. 5 omawianej ustawy. Potwierdzeniem stanowiska organu jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. (sygn. akt V SA/Wa 783/10), zgodnie z którym "nie wystarczy samo zadeklarowanie zamiaru wykorzystania nieruchomości na cele określone w art. 1a ust. 2 pkt 5 ustawy, ale konieczne jest też wykazanie, że rzeczywiste potrzeby wnioskującego wynikające z jego dotychczasowej działalności, wskazują na potrzebę, a przynajmniej na celowość nabycia nieruchomości, na nabycie której chce uzyskać zezwolenie". VII. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.