V SA/Wa 606/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy; oddala skargę. Pismem z dnia 9 lutego 2009 r. D. Z. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie zadłużenia za okres od stycznia 2000 r. do marca 2000 r. oraz od stycznia 2005 r. do września 2005 r., ze względu na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Do wniosku załączył pismo syndyka masy upadłości W. Sp. z o.o. w upadłości z dnia 28 czerwca 2005 r., w którym syndyk zagwarantował załodze upadłego przedsiębiorstwa przejście do nowego pracodawcy oraz pismo z dnia 23 sierpnia 2005 r., którym syndyk rozwiązał z wnioskodawcą umowę o pracę z zastosowaniem skróconego okresu wypowiedzenia, w związku z ogłoszeniem upadłości zakładu pracy. Na wezwanie ZUS wnioskodawca złożył dokumenty potwierdzające uraz kręgosłupa szyjnego, powstały w wyniku wypadku komunikacyjnego, skutkujący niezdolnością do pracy w okresie od 16 listopada 2008 r. do 13 marca 2009 r. Wnioskodawca nie przedłożył natomiast wypełnionego kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił D. Z. umorzenia należności powstałych z tytułu składek: - na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2000 r. do marca 2000 r. oraz od stycznia 2005 r. do września 2005 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 5.574,71 zł, - Fundusz Pracy za okres od lutego 2005 r. do września 2005 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 361,11 zł. W podstawie prawnej organ I instancji wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 z późn. zm.) – dalej u.s.u.s. W uzasadnieniu decyzji ZUS wyjaśnił, że analiza konta płatnika "S." D. Z. wykazała potrzebę przeprowadzenia postępowania w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, gdyż jako osoba jednocześnie zatrudniona w przedsiębiorstwie W. Sp. z o.o., D. Z. nie osiągał w poszczególnych miesiącach minimalnego wynagrodzenia z tytułu stosunku pracy. Postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2009 r., w której ZUS orzekł, iż jako prowadzący działalność gospodarczą "S." D. Z. wnioskodawca podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresach: od 30.12.1999 r. do 31.12.1999 r., od 01.01.2000 r. do 31.03.2000 r. oraz od 01.01.2005 r. do 30.09.2005 r. W związku z niedopełnieniem tego obowiązku na koncie wnioskodawcy powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za okres od grudnia 1999 r. do marca 2003 r. oraz od stycznia 2005 r. do września 2009 r. Organ wskazał następnie, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach określonych w ust. 3 tego artykułu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 28 ust. 3 lit "a" ustawodawca dopuścił w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w takim przypadku zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) – powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. W ocenie ZUS po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało uznać, że wobec wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Wnioskodawca nie wykazał również istnienia przesłanek mogących skutkować umorzeniem zaległych skaładek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2009 r. (stwierdzająca, iż D. Z. prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą podlegał ubezpieczeniu społecznemuwe wskazanych w tej decyzji orkresach) oraz decyzja z dnia [...] października 2009 r. o odmowie umorzenia zaległych składek, zostały wydane w oparciu o błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń spoełecznych w szczególności art. 9 ust. 1a tej ustawy. W ocenie wnioskodawcy ZUS stwierdzając, że w niektórych okresach osiągał on z tytułu zatrudnienia zbyt niskie dochody wziął pod uwagę tylko ich wysokość zupełnie pomijając fakt, że wnioskodawca uzyskiwał te dochody będąc zatrudnionym na ¾ etatu. Wnioskodawca podkreślił następnie, że art. 9 ust. 1a u.s.u.s. wymaga, dla stwierdzenia faktu podlegania lub niepodlegania obowiązkowi ubezpieczeia emerytalnego i rentowego z innych tytułów określenia podstawy wymiaru składek w przeliczeniu na okres miesiąca w celu stwierdzenia, czy nie jest ona niższa niż określona w art. 18 ust. 4 pkt 5a u.s.u.s. W ocenie wnioskodawcy ZUS nie dokonał takiego przeliczenia, zaś z analizy dokumentacji w przedmiotowej sprawie wynika, że wnioskodawca w kwestionowanych okresach osiągał dochody, przeliczone w skali miesiąca, wyższe niż obowiązujące wówczas kwoty minimalnego wynagrodzenia. Po rozpoznaniu ww. wniosku Prezes ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes ZUS w pierwszej kolejności stwierdził, że nie jest organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym. Zgodnie bowiem z pouczeniem zamieszczonym w decyzji z dnia [...] maja 2009 r., w myśl art. 83 ust. 2 i 5 u.su.s., od powyższej decyzji przysługiwało stronie odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe odwołanie nie zostało przez stronę złożone, skutkiem czego decyzja stała się prawomocna i ostateczna. Dalej Prezes ZUS wskazał, że pismem z dnia 10 listopada 2009 r. wnioskodawca poinformował o tym, iż w okresie od 31 października 1998 r, do 31 marca 2004 r. pozostawał w stosunku pracy z W. Sp. z o.o., a od 1 kwietnia 2004 r. do 30 września 2005 r. z W. Sp. z o.o. w upadłości. Wnioskodawca był zatrudniony na ¾ etatu, prowadząc równocześnie pozarolniczą działalność gospodarczą. W związku z działalnością opłacał składki na ubezpieczenie zdrowotne, natomiast pracodawca opłacał składki na ubezpieczenia społeczne, co w opinii wnioskodawcy było podstawą zwolnienia z obowiązku zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych z tytułu działalności gospodarczej. Organ zauważył następnie, iż wnioskodawca złożył do akt sprawy dokumenty potwierdzające uraz kręgosłupa szyjnego, powstały w wyniku wypadku komunikacyjnego, skutkujący niezdolnością do pracy w okresie od 16 listopada 2008 r. do 13 marca 2009 r. Nie przedłożył natomiast wypełnionego kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek, pomimo licznych wezwań, w związku z czym Prezes ZUS musiał oprzeć sie na ustaleniach poczynionych w tym zakresie z urzędu. W związku z powyższym organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, nie posiada zaległości podatkowych, z jego rachunku bankowego Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w P. prowadzi egzekucję. Wnioskodawca wraz z małżonką są współwłaścicielami nieruchomości o pow. 0,0645 ha położonej na terenie gminy P.. Jest właścicielem pojazdów samochodowych: [...] oraz motoroweru [...]. W roku 2007 osiągnął dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej, wysokości 79.927,74 zł, zaś w roku 2008 dochód, w wysokości 59.589,46 zł. Ze względu na uraz kręgosłupa był niezdolny do pracy w okresie od 16 listopada 2008 r. do 13 marca 2009 r. Ponadto wnioskodawca nie korzystał z pomocy publicznej dla przedsiębiorców w okresie trzech ostatnich lat poprzedzających złożenie wniosku, aktualnie również nie złożył wniosku o udzielenie pomocy do innego organu. Zestawiając powyższe informacje z przesłankami umożliwiającymi umorzenie zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 Prezes ZUS uznał, że w przypadku wnioskodawcy nie wystapiła całkowita nieściągalność zaległych składek. Nie zaistniały też przesłanki skutkujące umorzeniem zaległości w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pozwalające na umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności. Podsumowując Prezes ZUS podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy, iż sytuacja w jakiej znalazł się wnioskodawca pozwala na skuteczne dochodzenie należności z tytułu zaległych składek. W skardze na powyższą decyzję D. Z. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ust 3a u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisał poszczególne etapy swojego zatrudnienia w firmie W. Sp. z o.o. oraz przyczyny powstania zaległości w spłacie składek ubezpieczeniowych. W szczególności skarżący podniósł, że: - w okresie zatrudnienia w firmie "W." założył działalność gospodarczą, - ustalił z firmą "W.", iż jego uposażenie będzie zawsze równe (najniższemu) minimalnemu wynagrodzeniu, czego dopilnować miała firma "W.", - przedstawiciele firmy "W." korzystając z informacji uzyskanych od ZUS, zmienili jego wynagrodzenie za pracę za sporne miesiące z opóźnieniem i nie odprowadzili z tego tytułu do ZUS składek w wysokości 228,75 zł, - składki dotyczą okresów od stycznia do marca 2000 r. oraz od stycznia do września 2005 r. - o nie przesłaniu składek skarżący nie wiedział, a dowiedział się o tym przypadkowo wnosząc o wydanie przez ZUS zaświadczenia o nie zaleganiu ze składkami. Skarżący podkreślił następnie, iż w jego ocenie organ powinien rozważyć okoliczności, które doprowadziły do powstania zaległości, a nie jedynie powoływać się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Za wysoce niesprawiedliwe uznał skarżący obciążenie go składkami w sytuacji, gdy to pracodawca nie odprowadził części jego wynagrodzenia do ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarżący obecny na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia kwoty należności z tytułu zaległych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W szczególności zauważyć należy, że skarga nie zawiera argumentacji podważającej zasadność zaskarżonej decyzji. Skarżący skupił się bowiem na kwestii objęcia go ubezpieczeniem społecznym oraz na okolicznościach w jakich doszło do powstania zaległości z tytułu składek na to ubezpieczenie. W związku powyższym przypomnieć należy, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej z uwagi na posiadanie przez niego stałego źródła dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej, współwłasność nieruchomości oraz własność znacznego majątku ruchomego, do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej §3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z §3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd zauważa, że organ odwoławczy miał podstawy aby stwierdzić, iż żadna z wymienionych powyżej przesłanek nie zachodzi. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dowodów mogących świadczyć o trudnościach w spłacie należności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że pomimo doznanego urazu w wypadku komunikacyjnym skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą. Z zestawienia kwoty zaległej należności z majątkiem posiadanym przez skarżącego nie wynika natomiast, że spłata tej zaległości zagrozi możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny. Co ważne skarżący stanowiska organu w tym zakresie nie kwestionuje. Odnosząc się natomiast do zawartej w skardze argumentacji odwołującej się do sposobu powstania zaległości z tytułu składek, wskazać należy, że świadczy ona o niezrozumieniu przez skarżącego istoty uregulowania przesłanek decydujących o możliwości umorzenia należności. Brzmienie wymienionych powyżej przesłanek wskazuje, że o możliwości zastosowania wnioskowanej instytucji decyduje przede wszystkim aktualna sytuacja rodzinna, bytowa, finansowa i majątkowa płatnika, poddana ocenie na dzień wydania przez organ decyzji. Zatem uznać należy, iż przesądzające dla treści podjętego w sprawie rozstrzygnięcia miały okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej i ekonomicznej strony. Natomiast, sposób powstania zaległości z tytułu składek nie może automatycznie przemawiać za potraktowaniem przypadku strony jako wyjątkowego. Okoliczności powstania zaległości nie wpływają zatem bezpośrednio na udzielenie bądź odmowę udzielenia umorzenia. Poza rozważaniami dotyczącymi zaistnienia przesłanek mogących skutkować umorzeniem postępowania pozostaje też kwestia objęcia skarżącego ubezpieczeniem społecznym. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji Prezes ZUS nie mógł bowiem ponownie rozpatrywać sprawy w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym. Kwestia ta bowiem – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – była przedmiotem decyzji ZUS z dnia [...] maja 2009 r., a środkiem odwoławczym przysługującym skarżącemu od tego rozstrzygnięcia było odwołanie do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący takiego odwołania nie złożył, a więc decyzja ta stała się prawomocna. Podsumowując wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów. W ocenie Sądu, organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącego okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż zachodzi w stosunku do niego przesłanka skutkująca umorzeniem należności z tytułu składek. Za takim stanowiskiem przemawia posiadanie przez skarżącego stałego źródła dochodu, współwłasność nieruchomości oraz własność majątku ruchomego (m.in. kilku samochodów). Odnosząc się do nieuwzględnienia przez Sąd wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia kwoty zaległych należności wskazać należy, że wniosek powyższy nie znajduje oparcia w przepisach ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Rzeczą bowiem sądu administracyjnego jest kontrola wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć pod kątem ich zgodności przepisami prawa materialnego i zasad procedury administracyjnej. Dlatego też zgodnie z treścią art. 106 ustawy p.p.s.a postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone zostało przez ustawodawcę do przeprowadzenia na wniosek stron lub z urzędu jedynie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego postępowania w sprawie. Jeżeli natomiast skarżący kwestionuje wysokość zadłużenia powinien zwrócić się do ZUS o określenie (wyliczenie) kwoty zaległości. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.